+7 (495) 956-79-28
Демо-версия клиента под BlackBerry
Версия для печати
Главная / Пресс-центр / Статьи и интервью / Рекомендации по использованию национального стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. У
Статьи и интервью

Рекомендации по использованию национального стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования" в российском делопроизводстве (в порядке обсуждения)

26.06.2008

Современные требования к делопроизводству или его нормативно-правовая база в РФ устанавливаются и развиваются преимущественно в форме государственных стандартов, типовых, примерных и индивидуальных инструкций по делопроизводству; в регламентах, методиках и методических рекомендациях и иных подобных документах. Отдельные - наиболее важные, принципиальные положения устанавливаются в законодательных актах: например, порядок использования аналогов собственноручной подписи документов - Гражданский кодекс РФ (ст. 160); определение понятия "документ" было дано в Федеральном законе от 24 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ныне отменён).

Активно используются также нормативно-методические материалы: рекомендации, методики, методические пособия и др.

Характерным для нормативно-правовой и методической базы отечественного делопроизводства является ее ориентация преимущественно на федеральные органы исполнительной власти и использование ее другими организациями, предприятиями независимо от форм собственности, подчиненности, сферы действия, которые применяют имеющиеся федеральные правила делопроизводства, дополняя их соответствующей спецификой. Таким образом, объективно происходит определенная практическая унификация делопроизводственных правил, правил документирования, требований к оформлению документов в рамках государства.

МИЛБАНК

По ветеринарии основанием для начала процедур является ходатайство в Россельхознадзор Главного государственного ветеринарного инспектора субъекта РФ. Текст ходатайства также унифицирован. Как и в первом случае, Регламент даёт перечень документов, прикладываемых к ходатайству, срок рассмотрения ходатайства и процедуры работы с ним. Все процедуры рассмотрения и принятия решения о выдаче разрешения на ввоз груза или об отказе, на отзыв разрешения на ввоз, на приостановление разрешения на ввоз, разрешение на транзит представлены в блок-схемах, позволяющих наглядно видеть весь путь прохождения документов.

Анализ двух административных регламентов исполнения государственных функций показывает, что мы имеем принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса, срок выполнения каждой процедуры, документы, представляемые для решения вопроса и выдаваемые в результате решения, а также порядок работы с ними. По существу административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя, таким образом, инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами. Важным является наличие приложений в виде блок-схем. Таким образом, административные регламенты делают прозрачным порядок подготовки и решения вопроса и весь порядок составления, оформления документов и их прохождения в организации.

Другой характерной особенностью сегодняшнего установления единых государственных правил делопроизводства в условиях все большего проникновения в практику электронных носителей информации и электронных каналов движения информации - указание принципиального единства требований к документам и делопроизводству в условиях использования как бумажных, так и электронных технологий (например, при установлений понятий подлинника и копии, подлинности и юридической силы и др.).

Так, Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" определяет ведение делопроизводства в соответствии с Типовой инструкцией по делопроизводству, утвержденной министром культуры РФ в 2001 г. (п. 11.1), которая устанавливает как общий принцип - пожелание единства правил документирования и работы с документами в условиях традиционных и автоматизированных технологий (п. 1.4.).

Нельзя не отметить еще одну особенность делопроизводства. Практика развития современного делопроизводства сложилась таким образом, что делопроизводство до настоящего времени чаще всего рассматривается как работа преимущественно с организационно-распорядительной документацией, в состав которой входит практически весь массив нормативно-правовых актов, распорядительных документов с различными номиналами от постановления, указа до переписки, разного рода записок.

В определенной степени это положение можно объяснить тем, что требования к делопроизводству в РФ с 1920-х годов устанавливаются государственными органами, занимавшимися совершенствованием процессов управления (например, разработкой первых стандартов на документы и правил делопроизводства), которые касались именно этих видов документов. Пример Института техники управления НКРКИ оказался стойким.

Значительную роль играют органы государственной стандартизации, т.к. форма стандарта является наиболее распространенной, привычной и эффективной формой внедрения единых правил и требований.

К сожалению, в соответствии с ФЗ РФ "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (изм. ФЗ № 65 от 01.05.2007) национальным стандартам совершенно необоснованно придан рекомендательный характер (ст. 12 устанавливает принцип добровольного применения стандартов). Роль архивных органов в законе не определена. 2000-е годы для отечественного делопроизводства являются годами активного расширения использования электронных документов в делопроизводстве управленческих органов, и особенно в негосударственных структурах. Растущие объемы ЭД вызвали к жизни ряд отдельных нормативных правовых актов для отраслей или конкретных организаций - потребителей, которые должны внести организующее начало в неупорядоченное электронное управление и электронный документооборот и создать практический опыт электронного делопроизводства, опыт удач и ошибок.

Отсутствие единства требований и разработка и внедрение разрозненных правил электрон¬ного документооборота даже на коммерческой основе осложняет положение.

Концепция административной реформы в Российской Федерации, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, поставила задачу в ближайшее время повысить эффективность работы федеральных органов исполнительной власти. Одно из направлений достижения поставленной цели - все более широкое использование современных информационных технологий на базе электронного документооборота.

Переход на все более новые электронные технологии в делопроизводстве рассматривается специалистами-технократами как объективная историческая реальность: открывающиеся в связи с этим возможности будут иметь, считают они, большее значение для развития общества, чем изобретение в свое время печатного станка, и историки со временем оценят это явление.

На сегодняшний день действующей нормативной базой использования электронных документов наравне с традиционными бумажными является Федеральный закон РФ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ, с выходом которого утратил силу Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95 № 24-ФЗ.

Федеральный закон определяет "недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими" (ст. З., п.8). Кроме того, закон устанавливает равенство бумажного и электронного документа: "электронное сообщение, подписанное ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью" (ст.11, п.З).

Соответствующая запись об электронном документе зафиксирована в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 1 "Об электронной цифровой подписи", в котором записано, что при соблюдении установленных законом условий ЭЦП в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе (ст.1).

Вместе с тем Гражданский кодекс РФ 1995 г. (изм. 1999 г.) в ст. 160 относит ЭЦП и факсимильную подпись к аналогам собственноручной подписи и предусматривает ряд условий установления подлинности (юридической силы) документа в данном случае: наличие соответствующего законодательства, иного правового акта или соглашения сторон, т.е. письменного договора.

В основном упорядочение использования электронных технологий происходит в рамках ведомств, отдельных организаций, территорий или коммерческих проектов на базе собственных правовых актов, инструкций, а также, что особенно важно, при решении отдельных конкретных задач и ситуаций. Например, использование электронных документов в конкретных случаях узаконено Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (изм. 2006 г.). Ст. 89 устанавливает порядок составления заявки на участие в конкурсе в электронной форме в соответствии со ст. 160 Гражданского кодекса РФ либо в бумажной форме в запечатанном конверте (ст. 25). Протокол вскрытия конвертов с заявками подписывается всеми членами комиссии и заказчиком (ст. 26.8) и др.

Другие примеры - Временное Положение о правилах обмена электронными документами между Банком России, кредитными организациями (филиалами) и др. от 12 марта 1988 г. № 20-П, ...в котором использование электронных документов в документообороте допускается лишь при условиях взаимного документированного соглашения.

Регламент подготовки разрешений на провоз тяжеловесных и крупногабаритных грузов (Постановление Правительства Москвы от 15 мая 2007 г. № 368-Пп) также определяет конкретные ситуации использования ЭД или бумажных документов.

Имеется известный Государственный стандарт Республики Беларусь - СТБ 1221-2000 "Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения", который используется, например, в образовательном процессе, в отдельных сносках и обоснованиях.

Имеются отдельные правовые акты, касающиеся конкретных вопросов документации и использования ЭД в делопроизводстве. Так, статья 86 Трудового кодекса РФ содержит запись только по конкретной ситуации: при наличии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения. Принципиальное значение имеет Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (Пост. Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452), в котором установлено (разд. Х11 ст. 12.1 и др.) право обращений граждан, как в письменной форме, так и в форме электронных сообщений; но в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" электронная форма обращений не предусмотрена.

Количество негативных примеров показывает, что единая государственная нормативно-правовая база электронного делопроизводства и электронного документирования отсутствует, хотя такая прогрессивная технология всячески рекламируется в методических материалах, на семинарах, лекциях, в учебном процессе.

Переход на международные правила управления документами (организации делопроизводства) упростит документальные контакты и облегчит доступ к документированной информации в рамках международных связей. Тем более что Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27.12.2002 № 184-ФЗ установил в качестве базового принципа стандартизации "применение международного стандарта как основы для соответствующего Национального стандарта".

Проведенная ВНИИДАД работа имеет итогом выход Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1 -2007 "Управление документами", который является аналогом соответствующего международного стандарта.

Однако анализ основных положений международного стандарта позволяет отметить, что рассматриваемый ГОСТ Р ИСО по существу не содержит положений и задач, принципиально отличающихся от российских правил делопроизводства, кроме сферы распространения и бумажных носителей.

Отличие отечественной системы во многом заключается и в том, что российское делопроизводство является нормативно-правовой системой, и соблюдение его правил связано с юридической силой документов, с противостоянием злоупотреблениям (коррупции), подтверждением законности деятельности, прав гражданина и т.п.

ГОСТ Р ИСО рассматривает управление документацией преимущественно как технологический процесс, порядок повышения эффективности продвижения, доставки, упрощения доступа и использования документированной информации.

Для перехода на международные правила деятельности необходимо достаточное юридическое основание - правовая база. Использование международных правил и стандартных требований к документации для РФ не является новой сферой и направлением работ. Еще в 1920-е годы Институт Техники управления НК РКИ ориентировался на международные стандарты, на форматы бумаги, качество бумаги, используемой в делопроизводстве.

В частности, действующие в нашей стране форматы (размеры) бумаги были введены соответствующим российским стандартом на основе германских ДИН- форматов.

В настоящее время в РФ используются стандарты серии ИСО 9000 "Системы качества. Требования к бланкам документов"; ИСО 8601-2001. "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Представление дат и времени. Общие требования"; ИСО 9735-88 "Электронный обмен данными в управлении, торговле и на транспорте" (ЭДИФАКТ) и др.

Названные выше стандарты ИСО не получили достаточной нормативно-правовой основы для применения в Российской Федерации, которая была бы обязывающей или рекомендующей использовать соответствующие стандартные правила, что снижает их распространение и эффективность.

Реально переход на международные правила происходит путем непосредственного использования стандартов ИСО в форме применения отдельных положений в конкретных ситуациях в отдельных организациях. Использование отдельных положений может быть связано с заинтересованностью непосредственно организаций, отраслей и ведомств для достижения целей повышения эффективности деятельности, культуры ведения дел и их документального оформления.

Другая форма перехода на международные правила - внедрение новых правил путем издания соответствующих государственных нормативных правовых актов. Например, Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. № 725 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи" РФ перешла на международные правила адресования документов, которые вошли, в том числе, в практику делопроизводства организаций и включены в государственные правила делопроизводства. Так, ГОСТ Р 6.30-2003 "Требования к оформлению документов" установил правила написания почтового адреса организации - автора документа и даты на бланке как реквизитов документа и правила написания адресования при пересылке документов - в соответствии с международными правилами.

 

Стандартные правила написания способствуют повсеместному распространению единого унифицированного написания не только в рамках системы организационно-распорядительных документов, но и во многих других системах документации, а также в личном документировании.

Другим примером введения в делопроизводство новых правил, форм, методик и др. являются разработка и порядок внедрения ЕГСД и УСОРД.

Единая государственная система делопроизводства ЕГСД была одобрена постановлением Государственного комитета СМ СССР по науке и технике (04.09 1973 № 435) и рекомендована министерствам и ведомствам использовать "при совершенствовании делопроизводства в центральном аппарате и подведомственных им учреждениях, организациях и предприятиях".

Главному архивному управлению при СМ СССР было поручено разработать "методологическое обеспечение применения ЕГСД. Наличие правовой основы внедрения ЕГСД" послужило основой для практически повсеместного перехода на введенные делопроизводственные правила.

УСОРД в числе других 11 унифицированных систем документации была включена в ОКУД и повсеместно внедрялась на основании Правительственного постановления 1971 г. "О разработке унифицированных систем документации, пригодных для использования в АСУ" (постановление не было опубликовано).

Таким образом, перестройка документальной структуры управленческой деятельности должна быть определена и обеспечена соответствующей нормативной и методической базой.

Кроме того, переход на новые технологии, формы и правила должен сопровождаться активной пропагандой: проведением конференций, симпозиумов, семинаров, различного рода дискуссий, публикаций статей, изготовлением схем движения, плакатов, демонстрирующих новые правила и их эффективность и т.п.

Для внедрения ГОСТР ИСО 15489-1-2007, учитывая особо важную роль, которую играет документация и делопроизводство в современной управленческой деятельности, на наш взгляд, должны быть сформулированы определенные первоначальные правовые решения:

Принципиальной задачей инициативной группы должно быть:

В обращении установить необходимость внесения изменений в Типовую инструкцию по делопроизводству.

В обращении установить примерные сроки перехода и запретить переходы на требования ИСО в отдельных организациях для исключения делопроизводственного хаоса.

В отдельной организации в начальный период внедрения ГОСТ ИСО должны проводиться следующие мероприятия:

Началом подготовки к внедрению Национального стандарта ИСО должна быть проверка наличия в организации утвержденной инструкции по делопроизводству или стандарта организации, даты их утверждения, соответствие положениям действующей Типовой инструкции, т.е. качество.

Следующей задачей начального периода является анализ реального распространения и использования требований и правил Инструкции по делопроизводству (стандарта) на отдельные группы документов в соответствии с определением термина делопроизводство, например, в кадровом делопроизводстве, бухгалтерском и др., выявление недостатков положений Инструкции для использования более широко в рамках организации.

Тщательный анализ реального использования положений инструкций по делопроизводству (стандарта организации) при электронном документировании, документообороте, контроле исполнения и других делопроизводственных действиях. Выявление и анализ нормативных и методических документов, на основе которых практически осуществляется использование электронных технологий в делопроизводстве.

Выявление параллельности бумажного и электронного документирования, документооборота.

Результаты проведенного анализа формулируются в форме перечней недостатков в нормативных документах по делопроизводству (типовых, отраслевых инструкциях, стандартах и регламентах отдельных организаций) и предложений о возможности и целесообразности использования отдельных конкретных положений ГОСТ Р ИСО.

В рамках отдельной организации на добровольной основе возможна опытная проверка использования отдельных конкретных правил, положений ГОСТ Р ИСО, при согласовании проверки с Инициативной группой и на основании соответствующих единых методик.

Итогом начального периода внедрения ГОСТ Р в отдельной организации является аналитический отчет и подтверждение целесообразности и готовности отдельной организации к внедрению. Отчет подписывает руководитель группы.

Отчет и результаты анализа представляются в Инициативную группу по внедрению ГОСТР ИСО в РФ для анализа, обобщения и последующих выводов.

Необходимым представляется упорядочение терминологии в направлении совместимости и адекватности понятий и терминов. Например, определить соотношение терминов "управление документацией" и "делопроизводство".

Делопроизводство как традиционный российский термин определяется в общем смысле как работа со всеми документами в управлении, однако реально делопроизводство, по мнению автора, чаще всего ограничивается работой только с организационно-распорядительными документами, т.е. документами административного управления.

Переходя на "Управление документацией" в аспекте ИСО мы меняем всю традиционную отечественную, психологически привычную концепцию деления документального массива на непересекающиеся системы документации, каждая из которых управляется своими нормативными актами, инструкциями и правилами, и выделяем организационно-распорядительную документацию в качестве базовой, наиболее ценной среди других систем.

В форме нового Национального стандарта России на терминологию или методом внесения в действующий стандарт на терминологию изменений и дополнений, или иным правовым методом необходимо установить понятие делопроизводство равноценным понятию "управление документацией", которое будет вмещать документные формы всех функциональных систем управления, например, отраслей деятельности, носителей информации, назначения, способов фиксации информации и др.

В Новом Национальном стандарте России ИСО Р лучше оставить традиционный российский термин, уравняв его абсолютно с термином "Управление документами" и предоставить выбор термина каждой отдельной организации.

Документ как термин следует определить на начальном этапе внедрения, базируясь на стандартном определении и понятии "документированная информация".

Подобным образом упорядочить и унифицировать основной массив пересекающихся терминов путем пересмотра отечественного стандарта на терминологию ГОСТ Р 51141 "Делопроизводство и архивное дело".

Немаловажным является вопрос о сфере распространения.

Из сферы распространения, внедрения и действия положений Национального стандарта ГОСТ Р ИСО существующая организация документального массива общества исключает документы научно-технические, звуковые, изобразительные и др. Электронные документы, обслуживающие типовые функции общества, особенно сферу административного управления, более других включаются в сферу действия стандарта ИСО.

Переход на положения ГОСТ Р ИСО связан с пересмотром концепции разделения нормативных требований к документации организационно-распорядительной и документации нотариальной, бухгалтерской, налоговой и др. (их называют специальными, хотя такое определение в корне неверно, т.к. каждая документальная система основана на выявлении ее специфики, "специальности", т.е. отличия от любой другой).

Переход на единство требований к документам связан с выявления единых исторически сложившихся унифицированных реквизитов, использование и оформление которых должно быть одинаковым для документов всех систем и на любых носителях и служить формированию доказательной функции документов.

На стадии перехода для реализации изменившихся задач и форм управления документами в организации может создаваться временная самостоятельная структура в рамках Управления делами или службы ДОУ, в задачу которой входит решение организационных, материальных, правовых, творческих и иных задач для обеспечения эффективности управления документацией, которая заключается в следующем:

Переход на использование стандарта ИСО в делопроизводстве, т.е. на стадии возникновения (составления и оформления документа) не может не учитывать последующую - архивную - стадию его жизни.

При решении данной проблемы следует руководствоваться Федеральным законом "Об архивном деле в РФ" 2004 г., Регламентом Федеральной архивной службы, Основными Правилами работы государственных архивов.

Так, например, названный выше Закон "Об архивном деле" определяет архивный документ как "материальный носитель с зафиксированной на нем информацией", который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежащий хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства (ст. 3). В состав Архивного фонда РФ входят архивные документы независимо от источника их происхождения, времени, способа создания, вида носителя (ст.5).

Вместе с тем в полномочиях, обязанностях, функциях государственных архивных органов подобные задачи не обозначены и рекомендации, которые периодически выпускаются Росархивом, не располагают соответствующей нормативной базой для реализации электронного делопроизводства.

В этой области также требуется решение правовых проблем, уточнение функций, прав и задач государственных органов управления архивным делом в Центре и на уровне субъектов РФ.

В истории российского делопроизводства впервые утвержден национальный российский стандарт на базе международного стандарта, что является отражением происходящей интеграции документационной сферы РФ в некоторую целостную мировую систему на основе единых непререкаемых стандартов. Вместе с тем в настоящее время достоверно неизвестно, какую плату придется платить за отказ от суверенной документальной системы документации и делопроизводства.

Не определён и экономический эффект подобной глобализации для российских условий. Нельзя не рассматривать и вариант сохранения сепаратности отечественного делопроизводства, основанной на вполне реальных особенностях, специфике и истории развития делопроизводства, опирающегося не столько на интеграцию, сколько на исторический опыт задач многовекового архивного хранения и формирования реальной информационной базы истории России.

Использование зарубежного опыта, в том числе в делопроизводстве, всегда рассматривалось как составная часть совершенствования, повышения качества. Вместе с тем история показывает, что во всех случаях российские исторические формы и методы работы с документами себя оправдали.

Характерна в этом отношении позиция Л.Н. Гумилева, который известен как автор нестандартной концепции исторического развития. В работе "От Руси к России. Очерки этнической истории" (М.,1922, с. 299) он отмечает необходимость изучения зарубежного опыта как "чужого опыта" и называет иностранные заимствования декоративными новшествованиями.

На наш взгляд, следует учитывать устойчивость документальных форм, устойчивое сохранение термина "делопроизводство" вопреки обоснованным предложениям заменить его на более современный термин или зарубежный аналог.

 
Подписка на новости
Ваш E-mail
вернуться наверх