+7 (495) 956-79-28
Демо-версия клиента под BlackBerry
Версия для печати
Главная / Пресс-центр / Статьи и интервью / Проблемы архивного хранения документов федеральных органов власти
Статьи и интервью

Проблемы архивного хранения документов федеральных органов власти

04.09.2006

Принятие в 2004 году нового закона "Об архивном деле в Российской Федерации" обострило проблему, заложенную еще в Основах архивного законодательства 1994 года. Тогда, с учетом изменения государственного строя и появления частной собственности, были посеяны первые зерна размежевания архивных документов на государственные и негосударственные. Последствия такого решения еще долго будет чувствовать вся страна, т.к. в результате колоссальное количество документов (особенно по личному составу ликвидированных коммерческих организаций) уже утрачено и продолжает утрачиваться ежегодно. Реальных рычагов, которые бы позволили изменить ситуацию в лучшую сторону, до сих пор не найдено. Закон 2004 года создал похожие проблемы, но уже для государственных организаций, включая территориальные подразделения федеральных органов власти.

Законодатели заложили мину замедленного действия

Проблема организации хранения документов федеральных органов власти в регионах возникла, что называется, на пустом месте. Дело в том, что с принятием нового закона об архивном деле единый Архивный фонд Российской Федерации был разделен на три части:

Это был достаточно логичный и понятный шаг, тесно связанный с проводимой в тот момент административной реформой. Но!!! Разделяя собственность на документы, никто и не подумал соответствующим образом изменить систему комплектования и хранения документов, существовавшую еще с советских времен. Наоборот, в статью 21 закона было введено положение, которое должно было сохранить прежний порядок:

Федеральный закон

К сожалению, разработчики закона не учли современных реалий.

Разделение собственности на документы тут же провело черту между "своими" и "чужими". Сразу встал вопрос о финансировании работы региональных и муниципальных архивов с "чужой" собственностью. Конечно, если бы обработка и хранение "чужих" документов могли приносить доход, то никто бы этому не противился. Но на архивных документах, к сожалению, редко удается заработать.

Поскольку мы сейчас живем в капиталистической стране, то совершенно естественно, что подавляющее большинство граждан и организаций под "договорными отношениями" понимают, прежде всего, оказание платных услуг. В пользу этой точки зрения говорит тот факт, что во взаимоотношениях с негосударственными организациями (которые первыми были отнесены к "чужому лагерю") такие договоры используются повсеместно.

Трудно понять, почему разработчики закона предполагали, что термин "договорные отношения" подразумевает оказание бесплатных услуг.

В результате остро встал вопрос о документах территориальных подразделений федеральных органов власти, таких, как суды, прокуратуры, налоговые органы, органы службы безопасности, таможенные органы, комиссариаты, органы статистики, управления федерального казначейства, контрольные и надзорные службы, службы занятости населения, отделения Пенсионного фонда, федеральные государственные учреждения и унитарные предприятия, учреждения культуры и образования и т.д. По новому закону получается, что вся их документация является федеральной собственностью и должна быть принята на хранение в федеральные архивы, которых у нас (внимание!) целых 15. Два в Санкт-Петербурге, один во Владивостоке и двенадцать в Москве.

Отсутствие свободных площадей в архивах всех уровней

Отсутствие свободных площадей в архивах - проблема не новая, но сильно обострившаяся за последние десятилетия.

В декабре 2005 года на коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ отдельно рассматривался вопрос обеспеченности площадями государственных архивов.

В решении Коллегии при оценке сложившегося положения неоднократно употребляется слово "катастрофическое", что в устах наших архивистов означает еще одну попытку достучаться до руководства страны и обратить внимание на то, что архивы создаются и функционируют отнюдь не ради удовлетворения любопытства историков. На практике архивные документы все чаше требуются для защиты правовых и материальных интересов государства, юридических и физических лиц. Они имеют значительную, вполне измеримую в "денежных знаках" ценность.

На заседании Коллегии приводились следующие данные. Из 16 федеральных архивов 2/3 загружены на 90-100% и не могут осуществлять планомерный прием документов. Тем более не идет речи о досрочном приеме чего-либо "от ликвидируемых государственных органов, организаций и негосударственных структур". Аналогичная неудовлетворительная ситуация сложилась и в субъектах Российской Федерации, где загрузка государственных архивов составляет 90-100%, а условия хранения документов в ряде регионов "далеки от нормативных".

Об обеспечении площадями государственных архивов Российской Федерации


Совершенно ясно, что решить данную проблему "по мановению волшебной палочки" не удастся. Нужны, прежде всего, немалые финансовые вливания.

Цена вопроса

Для начала приведем стоимость хранения одного дела по данным Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ.

О стоимости хранения одного архивного дела

В июне 2005 г. были приведены данные о фактической стоимости хранения документов в регионах, которые продемонстрировали большой разброс цифр.

О фактической стоимости хранения архивных документов в регионах

 

Приведенная нами стоимость хранения была рассчитана путем деления расходов бюджетных средств, выделенных на содержание государственных архивов, на количество хранящихся там дел. Следует отметить, что при использовании такой методики стоимость хранения может заметно упасть, если архивы переполнены свыше нормы.

На оперативном совещании у губернатора Брянской области 29 мая 2006 года были приведены следующие неутешительные факты:

Архивное хранение документов в Брянской области

В подобной ситуации желание Росархива переложить на регионы бремя забот о "чужих" документах, естественно, вызывает весьма эмоциональную реакцию. Сегодня всем, в том числе и Росархиву, пора понять, что архивная отрасль, как и любая другая, должна научиться существовать в условиях рыночной экономики, один из основных принципов которой заключается в том, что любая работа должна быть достойно оплачена.

Предлагаемые подходы к решению проблемы

Данная проблема обсуждается уже почти два года, и вариантов ее решения пока предложено не очень много. Три основных были названы в докладе Руководителя Федерального архивного агентства В.П. Козлова в октябре 2005 года на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве (доклад Руководителя Федерального архивного агентства В.П. Козлова на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве 20 октября 2005 г. "О проблемах взаимодействия архивных органов и учреждений субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, иными государственными органами Российской Федерации и федеральными организациями, расположенными на территории субъекта Российской Федерации, в свете реализации Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации").

Первый вариант: документы территориальных органов поступают в ГА РФ (Государственный архив Российской Федерации) напрямую либо через объединенные ведомственные архивы, создаваемые в республиканском, краевом, областном центре или через создаваемые отраслевые архивы федеральных органов исполнительной власти.

С одной стороны, чем не решение? Ведь при этом соблюдались бы все нормы российского законодательства! С другой стороны, совершенно ясно, что один единственный федеральный архив вряд ли сможет справиться с таким количеством дел - он же не резиновый. Более того, придется оплачивать транспортировку документов со всей России к месту хранения в Москву-матушку, включая затраты на подготовку к перевозке, упаковку, доставку до аэропорта или железнодорожной станции, страховку груза, его сопровождение, разгрузку, доставку по Москве и т.д. Это выльется в немалую сумму, которую придется дополнительно выложить из государственного бюджета.

О передаче архивных документов

"У нас нет возможности ежегодно принимать около полумиллиона дел от двадцати с лишним тысяч территориальных органов и организаций федерального подчинения", — констатировал В.П. Козлов в интервью, данном в апреле 2006 года. Непонятно лишь, на каком основании Росархив считает, что такими возможностями располагают региональные архивы.

Второй вариант: в каждом субъекте Российской Федерации или в рамках федеральных округов создаются филиалы ГА РФ, в которые будут поступать документы Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся в деятельности федеральных структур, расположенных, соответственно, либо на территории одного субъекта Российской Федерации, либо на территории всех субъектов Российской Федерации, входящих в тот или иной федеральный округ.

Росархив оценивает такой подход в сегодняшних реалиях как нецелесообразный. Данная точка зрения была высказана руководителем Федерального архивного агентства В.П. Козловым на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве 20 октября 2005 года. Позиции. Росархива можно понять — подобный проект обошелся бы недешево, да и забот и хлопот обеспечил бы, как говорится, "на всю оставшуюся жизнь".

Следует отметить, что у данного варианта есть ряд существенных достоинств:

Третий вариант — именно к нему склоняется Росархив — состоит в том, чтобы переложить бремя обеспечения сохранности данного комплекса документации на регионы.

У данного решения тоже имеются существенные плюсы:

Самое главное, что подавляющее большинство регионов и не возражают против этого варианта, но при одном существенном условии: за хранение федеральных документов в региональных архивах они хотят получать реальные деньги, и не по "остаточному" принципу, а по фиксированной ставке за каждое дело.

Позиция регионов не является открытием для Росархива, который еще В 2005 году провел опрос региональных архивных органов, давший весьма показательные результаты:

О реализации Федерального Закона

Несмотря на мнение регионов, Росархив предпринял значительные усилия для реализации третьего варианта в его «безвозмездной» модификации и разработал проект постановления Правительства РФ "О передаче архивных документов, образующихся в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в государственную собственность субъекта Российской Федерации в случае передачи их на постоянное хранение в государственные архивы субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность в случае передачи их в муниципальные архивы". Письмом Минкультуры от 14.04.2006 г. № 18-01-35/05-ЛН проект постановления Правительства РФ был направлен на согласование руководителям органов власти субъектов Российской Федерации.

Руководство Росархива не скрывает своей цели: "Если архивные документы, относящиеся к федеральной собственности, будут передаваться в собственность субъекта Российской Федерации и в муниципальную собственность, то бремя расходов на их содержание, естественно, ложится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления" (доклад Руководителя Федерального архивного агентства В.П. Козлова на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве 20 октября 2005 г.).

На подобное отношение к ним многие регионы отреагировали настолько резко и негативно, что руководитель архивной отрасли вынужден был в своем докладе (доклад Руководителя Федерального архивного агентства В.П. Козлова на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве 20 октября 2005 г.) остановиться на этом специально: "Например, Главное архивное Управление г. Москвы предлагает определить в постановлении порядок финансирования из федерального бюджета государственных архивов субъектов Российской Федерации и муниципальных архивов в случае передачи им на постоянное хранение документов организаций, находящихся в федеральной собственности... Кроме этого, Главархив Москвы считает, что вопрос «неправомерности возмездного характера принятия документов на постоянное хранение не отвечает интересам архивов субъектов Российской Федерации и должен рассматриваться в соответствии с п. 3 ст. 15 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", согласно которому государственные и муниципальные архивы могут осуществлять приносящую доход деятельность..." Архивные органы и архивные учреждения Дальневосточного федерального округа отмечают, что представленный проект постановления учитывает интересы субъектов Российской Федерации в части сохранения полноценной источниковой базы на региональном уровне. Вместе с тем, по их мнению, в нем четко прослеживается стремление минимизировать расходы федерального бюджета на хранение и упорядочение документов федеральных органов и организаций, расположенных в регионе, переложив всю тяжесть расходов на субъекты Российской Федерации".

Оценка, данная поведению Росархива архивистами Дальневосточного федерального округа, в докладе В.П. Козлова была названа некорректной на том основании, что "в бюджете Федеральной архивной службы России никогда не предусматривались средства на хранение в государственных и муниципальных архивах документов, поступивших от федеральных организаций, расположенных на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Не предусмотрены средства на эти цели и в бюджете Федерального архивного агентства". Такую аргументацию трудно принять. В нашей стране до 1991 года много чего не было такого, что есть сейчас. Раньше все документы принадлежали государству и, естественно, бесплатно передавались на хранение в государству же, принадлежавшие архивы (при этом в бюджете предусматривались необходимые средства на организацию их хранения). Теперь — иное время, нет единого собственника документов, и кошельки у федеральных, региональных и местных архивных служб тоже разные.

Принятие постановления Правительства в редакции Росархива вряд ли решит обсуждаемую нами проблему, поскольку регионы могут просто отказаться от получения такого подарка в собственность, если сочтут это для себя невыгодным. Возможно, настало время принципиально изменить способ организации хранения документов и привести его в соответствие с существующим политико-экономическим укладом.

В стране в федеральных органах и организациях ежегодно образуется определенное количество документов, которые должны поступить на постоянное хранение. Если установить нормативную стоимость хранения одного дела в течение года и оплачивать архивам всех форм собственности эту услугу исходя из объемов, хранящихся у них федеральных документов, то вопрос распределения денег будет решаться просто и ясно: сколько хранишь, столько получаешь. Соответствующие средства должны закладываться в федеральном бюджете.

Умножая нормативную стоимость хранения одного дела на объем массива документации, можно вычислить затраты, необходимые для обеспечения его сохранности. Деньги должны следовать за архивными делами. Да, это потребует изменений в работе архивной службы, но тогда будут сняты противоречия между центром и регионами, которые пока только углубляются. Если будет установлена более-менее разумная нормативная стоимость хранения, то, скорее всего, региональные и муниципальные архивы сами проявят интерес к документам, на которых можно будет зарабатывать.

Есть и еще один, четвертый вариант решения данной проблемы, при котором федеральные органы исполнительной власти создают в регионах ведомственные архивы для хранения своей документации. В качестве примера можно привести Федеральную налоговую службу.

Электронные архивы в Федеральной налоговой службе

Электронные архивы в Федеральной налоговой службе

Для ведомств, владельцев документов, такой метод сулит значительные выгоды:

Министерства и ведомства уже начали добиваться выделения дополнительного финансирования на организацию современного хранения документов и информации на местах, и, кажется, дело постепенно движется.

Решением проблемы организации хранения федеральных документов в регионах является выделение на эти цели соответствующих средств из государственного бюджета. Финансирование хранения документов не по "остаточному", а по нормативному принципу не только позволит справиться с проблемой взаимоотношений с регионами, но и создаст предпосылки для привлечения частного капитала для решения этого вопроса.

В долговременной перспективе предпочтительно создание архивов и/или хранилищ документов на местах, в регионах. Для снижения стоимости таких проектов федеральные власти могут кооперироваться с заинтересованными региональными и муниципальными властями. В краткосрочной перспективе федеральные власти должны смириться с мыслью о необходимости оплачивать услуги региональных архивов по хранению федеральных документов.

Следует помнить, что информация в XXI веке все чаще превращается в ценный для деловой деятельности актив. Инвестиции в организацию грамотной работы с информацией в будущем могут принести ее собственнику немалые доходы.

 
Подписка на новости
Ваш E-mail
вернуться наверх