Нормативно-методическое регулирование нотариального делопроизводства: основные направления и проблемы

Частный нотариат существует в Российской Федерации немногим более 10 лет. Нотариусы обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Частнопрактикующие нотариусы удостоверяют сделки, выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов, свидетельства о праве на наследство, налагают и снимают запрещения отчуждения имущества, свидетельствуют верность копий документов и выписок из них, свидетельствуют подлинность подписи на документах, свидетельствуют верность перевода документов с одного языка на другой, передают заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам. Достаточно широкая деятельность частнопрактикующего нотариуса должна сопровождаться определенной документацией, определенными основами организации работы с документами.

Именно с появлением частных нотариальных контор проблемы нормативно-методического регулирования деятельности нотариальных контор, организации работы с нотариальными документами становятся особенно актуальными. Частнопрактикующий нотариус лично ответственен за ведение нотариального делопроизводства, однако на практике нотариусы не уделяют должного внимания корректному оформлению документов, организации работы с ними и архивному хранению. На сегодняшний день проблемы нотариального делопроизводства являются малоизученными. В нотариальных журналах, в сети Интернет на нотариальных форумах случаи обращения к проблемам нотариального делопроизводства являются единичными.

Состояние документационного обеспечения управления (ДОУ) как государственных, так и частных нотариальных контор страны оставляет желать лучшего. Это связано с отсутствием системного подхода к проблемам ДОУ в нотариате. Есть попытки организации нотариального делопроизводства снизу (рекомендации, проекты правил нотариального делопроизводства), но отсутствуют единые нормативно-правовые документы на уровне государства, которые учитывали бы специфику нотариальной деятельности в Российской Федерации и носили бы обязательный для исполнения характер. Например, в Германии в 2000 г. принята новая редакция Закона Германии о делопроизводстве в нотариате 1 , в которой учитываются не только правильное оформление документов, организация работы с ними, организация работы архивов нотариальных контор, но и всепоглощающее применение компьютера в нотариальной практике.

На сегодняшний день нет четкого механизма передачи дел из архива частных и государственных нотариальных контор в государственные архивы. Большая часть нотариальных документов имеет историческую ценность (наследственные дела, завещания, реестры). Эти документы относятся к негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации и должны учитываться и охраняться государством. Проблема уничтожения нотариальных документов с истекшими сроками хранения также не нашла реализации на практике. Это связано в первую очередь с тем, что ни Министерство юстиции, ни Федеральная нотариальная палата не контролируют должным образом организацию работы с документами в нотариальных конторах. И этот процесс пущен на самотек. В результате некоторые нотариусы не обрабатывают свой архив из-за отсутствия уверенности в правильности проведения данного мероприятия. Это приводит к "разбуханию" архивов нотариальных контор, накоплению ненужной документации. Другие, наоборот, уничтожают нотариальные документы, не проводя экспертизы ценности, или вовсе не ведут архива.

На нотариальных форумах в сети Интернет, где поднимаются и обсуждаются вопросы совершения нотариальных действий, изменения в законодательстве и прочая информация, за последний год ни одним нотариусом не поднималась проблема нотариального делопроизводства. Возможно, это связано с тем, что в нотариальных конторах существует поверхностное, пренебрежительное отношение к организации работы с документами, не хватает времени или квалификации сотрудников на документационное обеспечение деятельности контор.

Нотариальное делопроизводство недостаточно подробно освещено и в периодических изданиях. В основных нотариальных журналах "Нотариальный вестник" и "Нотариус" в подшивке за 5 лет встретились лишь две статьи, затрагивающие вопросы оформления реквизитов "подпись" и "печать". Недостаточное освещение в публикациях определяет необходимость изучения назревших проблем нотариального делопроизводства, так как наличие всего двух статей по особенностям документирования нотариальных документов не отражает нотариального делопроизводства в целом.

Деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой по обеспечению и защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, организуют и координируют областные нотариальные палаты. Они оказывают нотариусам помощь и содействие в развитии нотариальной деятельности, а также контролируют исполнение занимающимися частной практикой нотариусами профессиональных обязанностей, одной из которых и является ведение нотариального делопроизводства.

Особого внимания заслуживает проблема нормативно-методического регулирования нотариата. Нормативные и методические документы по организации делопроизводства регламентируют технологию создания, обработки, хранения, использования документов в организации. Нормативно-методическая база определяет порядок функционирования нотариальной конторы, взаимодействия с другими учреждениями и организациями, определяет сферу деятельности нотариальной конторы. В нормативно-методических документах закрепляются права и обязанности, виды ответственности нотариуса, исполняющего обязанности нотариуса, секретаря. Именно нормативно-методическая база закрепляет правила оформления документов, организацию работы с документами в нотариальной конторе.

В соответствии с Перечнем сведений конфиденциального характера, утвержденным Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188, к сведениям конфиденциального характера относится нотариальная тайна, представляющая собой информацию, связанную с профессиональной деятельностью, доступ к которой ограничен в соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате.

Ключевым нормативным актом, регламентирующим деятельность нотариата, являются Основы законодательства РФ о нотариате - закон, принятый Верховным Советом Российской Федерации 11 февраля 1993 г. № 4462-I (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.; изменения, определенные ФЗ от 1 июля 2005 г. № 78, вступают в силу с 1 января 2006 г.). Основы - это основной акт организационно-правового характера, определяющий современную организацию нотариата, правовой статус, компетенцию и порядок деятельности нотариуса. Согласно этому закону, нотариальное делопроизводство осуществляется нотариусами в соответствии с правилами, утверждаемыми Министерством юстиции РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой 2. Однако до настоящего времени правила ведения делопроизводства не разработаны. Существует лишь проект этого ведомственного акта.

В состав проекта правил входят 188 статей, разделенных на две части и 12 разделов. Проект этого документа составлен на основе Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ) 1988 г., ГОСТа Р6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов и Перечня типовых управленческих документов" и др. Правила устанавливают общие требования к документированию нотариальной деятельности и организации работы с документами. Раздел второй посвящен компетенции органов нотариата. Здесь перечисляются виды нотариальных действий, основные правила и порядок их совершения.

Одним из основных ведомственных документов, регламентирующих порядок делопроизводства в нотариальной конторе, могла бы стать Инструкция по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденная приказом министра от 28 июня 2001 г. № 191. Инструкция по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации определяет систему делопроизводства, устанавливает правила и порядок работы с документами несекретного характера и письмами граждан в Министерстве юстиции Российской Федерации и подчиненных учреждениях. Этот нормативный акт должен был бы распространяться и на нотариальные конторы, как на подчиненные единицы Министерства юстиции. Однако в этом документе нет конкретного упоминания о нотариальных конторах, особенностях их делопроизводства.

На сегодняшний день нормативно-методическая база нотариальных контор далеко не совершенна. Документы или неактуальны, или не доработаны. Например, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР, утвержденная приказом Министра юстиции РСФСР 6 января 1987 г. утратила силу с изданием приказа министра юстиции от 26 апреля 1999 г. № 73 "О признании утратившей силу инструкции о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР". К сожалению, взамен отмененного документа были предложены лишь методические рекомендации по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации, утвержденные приказом министра юстиции № 91 от 15 марта 2000 г. Эти методические рекомендации раскрывают порядок нотариальной деятельности не полностью, поэтому на практике используют положения Инструкции о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР, утвержденной приказом министра юстиции РСФСР 6 января 1987 г.

Исходя из этого следует рассмотреть положения инструкции и методических рекомендаций 2000 г.

В статье 23 вышеупомянутой инструкции говорится о том, что все действия, совершаемые нотариусами, регистрируются в реестре для регистрации нотариальных действий. Также в этой статье приводится порядок оформления и ведения реестров. Статья 150 данного документа определяет порядок совершения исполнительных надписей на документах, устанавливающих задолженность. Исполнительная надпись, согласно этой инструкции, должна содержать следующие реквизиты: должность, инициалы и фамилию нотариуса, наименование и адрес взыскателя, наименование и адрес должника, срок, за который производится взыскание, сумма, подлежащая взысканию, дата, номер, подпись и гербовая печать. Статья 1 Методических рекомендаций по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 91 подтверждает, что нотариальные действия совершаются при предъявлении всех необходимых и отвечающих требованиям законодательства документов. В статье 2 говорится о том, что нотариусом проверяется соответствие документов, представляемых для совершения нотариальных действий, требованиям статьи 45 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Нотариусы не принимают для совершения нотариальных действий документы, имеющие подчистки либо приписки, зачеркнутые слова и иные неоговоренные исправления, а также документы, исполненные карандашом.

Текст нотариально удостоверяемой сделки должен быть написан ясно и четко, относящиеся к содержанию документа числа и сроки обозначены хотя бы один раз словами, а наименования юридических лиц - без сокращений, с указанием адресов их органов. Фамилии, имена и отчества граждан, адреса их места жительства должны быть написаны полностью.

В документе, объем которого превышает один лист, листы должны быть прошиты, пронумерованы и скреплены печатью.

Согласно статье 8, дубликаты документов выдаются нотариусом в соответствии со статьями 5, 50, 52 Основ.

Особого внимания заслуживает Инструкция по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР, утвержденная приказом Министра юстиции от 19 августа 1976 г. № 32. Она содержит шесть пунктов, которые раскрывают организацию работы с документами в государственных нотариальных конторах. Первый пункт "Общие положения" определяет роль делопроизводства в государственной нотариальной конторе, состав сотрудников, ответственных за делопроизводство, нормативные документы, на основе которых составлена данная инструкция. Пункт второй "Подготовка служебных документов" устанавливает порядок оформления документов, необходимое количество реквизитов. В третьем пункте "Прием, регистрация и отправление" подробно раскрываются указанные операции. Пункт четвертый "Контроль за исполнением документов определяет порядок контроля сроков и качества исполнения документов. В пятом пункте "Составление номенклатуры и формирование дел" указываются документы-основания для составления номенклатуры, порядок разработки этого документа, порядок формирования дел. Заключительный шестой пункт "Хранение документов в нотариальной конторе и подготовка их к последующему хранению в государственном архиве" определяет сроки хранения документов в государственных нотариальных конторах до сдачи их в государственные архивы, порядок изъятия и выдачи документов из дел, оформление обложки дел, порядок составления описей, порядок уничтожения документов.

В связи с принятием в 2004 г. федеральных законов, не предусматривающих с 1 января 2005 г. финансирования государственного нотариата управлением Федеральной регистрационной службы по Тверской области было принято решение о ликвидации государственных нотариальных контор на территории Тверской области. Все полномочия по оформлению наследственных прав и выдаче свидетельств о праве на наследство Приказом № 74К от 21 марта 2005 г. руководителя управления возложены на частнопрактикующих нотариусов г. Твери и Тверской области. Совместно с Тверской областной нотариальной палатой определен порядок распределения и закрепления заведенных наследственных дел за конкретными частными нотариусами. Частнопрактикующие нотариусы из-за отсутствия актуальной инструкции вынуждены обращаться к старой Инструкции по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР, утвержденной приказом министра юстиции от 19 августа 1976 г. № 32, которая нуждается в пересмотре с учетом требований актуального делопроизводства. При оформлении нотариальных действий нотариусы руководствуются приказом Министерства юстиции РФ от 10 апреля 2002 г. № 99 "Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах", приложение к которому содержит формы нотариальных актов.

Работа с обращениями граждан в нотариальной конторе осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, организации приема граждан и ведения делопроизводства в центральном аппарате Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства юстиции РСФСР 16 июля 1992 г. № 195/16-3-23. Данная инструкция отменена 28 июня 2001 г. приказом Минюста.

У каждого частного нотариуса должен быть архив, это определено Требованиями к организации нотариального обслуживания нотариусами Российской Федерации, занимающимся частной практикой, утвержденными Правлением Федеральной нотариальной палаты 13-14 ноября 2003 г. № 09/03. Архив нотариуса должен быть оснащен закрывающимися металлическими шкафами, стеллажами.

При организации работы архива нотариус должен в первую очередь учитывать требования Основных правил работы архивов организаций от 6 февраля 2002 г. Основные положения об организации архивного хранения документов изложены в Положении об Архивном фонде Российской Федерации, утвержденном указом Президента РФ от 17 марта 1994 г. № 552, и в Законе "Об архивном деле в РФ" № 125-ФЗ от 22 октября 2004 г. Закон "Об архивном деле" регулирует отношения в сфере организации хранения архивных документов, а также отношений в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства 3. Нормы этого закона имеют правовой приоритет в отношении положений других законов, нормативно-правовых актов РФ и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов об архивном деле (статья 2 Закона).

Общее методическое руководство организацией архивного дела и документационного обеспечения в организациях страны, в том числе и в нотариальных конторах, осуществляет Федеральное архивное агентство (ФАА). На этот орган управления возложены разработка и утверждение нормативных и методических документов по делопроизводству и архивному делу. Принимаемые ФАА нормативные правовые акты по вопросам делопроизводства и архивного дела обязательны для применения всеми организациями.

Особое место в системе нормативно-правовой базы нотариальных контор должны занимать нормативные документы по архивному хранению документов. Основным документом для определения сроков хранения документов в нотариате являются Перечень документов Министерства юстиции СССР, органов, учреждений юстиции и судов с указанием сроков хранения документов, утвержденный Минюстом СССР и Главным архивным управлением при Совете министров СССР 25 апреля 1980 г. Этот Перечень не отменен в связи с появлением Перечня типовых управленческих документов (ПТУД), образующихся в деятельности организаций с указанием сроков хранения, утвержденного Росархивом 6 октября 2000 г. Перечень документов Министерства юстиции СССР в отличие от Перечня типовых управленческих документов имеет конкретные описания сроков хранения нотариальных документов. К сожалению, в нем не учитываются изменения в составе нотариальных документов, связанные с появлением новых направлений деятельности нотариальных контор. При наблюдении расхождения в определении сроков хранения документов по двум перечням нотариусы используют сроки, указанные в ПТУД.

К сожалению, не всеми нотариальными конторами используется ГОСТ Р6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов". Стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации, - постановления, распоряжения, акты, письма. Требования стандарта являются рекомендуемыми. Этот документ устанавливает 30 возможных реквизитов документа. С точки зрения наиболее значимых для нотариального делопроизводства выделяют Государственный герб РФ, дату документа, текст документа, подпись и оттиск печати.

Каждый нотариус должен руководствоваться приказом Министерства юстиции РФ от 10 апреля 2002 г. № 99 "Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах", Инструкцией о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, организации приема граждан и ведения делопроизводства в центральном аппарате Министерства юстиции Российской Федерации, Перечнем документов Министерства юстиции СССР, органов, учреждений юстиции и судов, с указанием сроков хранения документов, утвержденным Минюстом СССР и Главным архивным управлением при Совете министров СССР 25 апреля 1980 г.

Правильное ведение делопроизводства - залог успешной работы любой организации, особенно нотариальной конторы. Ведь от того, насколько грамотно составлен и оформлен документ, зависит его применение в дальнейшем, приобретение им юридической силы. Низкий уровень составления документов, сбора, обработки и хранения рождают противоречие между большим объемом информации нотариальной конторы и малой величиной коэффициента полезного использования информационных источников. Информация в нотариальных документах нуждается в обработке, систематизации и анализе. Чтобы грамотно, быстро и оперативно готовить и исполнять нотариальные документы, необходимы специальная подготовка, глубокие знания и большой опыт.

Нотариальная контора имеет широкую нормативно-правовую базу, к которой относятся: законодательные акты Российской Федерации в сфере нотариата и документации; указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, государственные стандарты на документы; нормативные правовые акты, а также методические документы по делопроизводству, издаваемые нотариальными палатами и Управлением Федеральной регистрационной службы.

Работа с документами в нотариальной конторе ведется в соответствии с действующими нормативными и методическими документами: инструкцией по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденной приказом Минюста от 28 июня 2001 г. № 191, проектом правил нотариального делопроизводства, методическими рекомендациями по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации, утвержденными приказом министра юстиции № 91 от 15 марта 2000 г., Перечнем документов Министерства юстиции СССР, органов, учреждений юстиции и судов с указанием сроков хранения документов и др.

Очевидно, что нормативно-методическая база нотариальной конторы нуждается в ряде доработок. Необходимо утвердить проект правил нотариального делопроизводства, внести изменения в инструкцию 2001 г. в соответствии с ГОСТ Р6.30-2003, пересмотреть позиции Перечня документов Министерства юстиции СССР, органов, учреждений юстиции и судов с указанием сроков хранения документов, утвержденного Минюстом СССР и Главным архивным управлением при Совете министров СССР 25 апреля 1980 г., с учетом новых нотариальных действий, совершаемых нотариусами.

Как следствие отсутствия нормативной регламентации отдельных вопросов нотариального делопроизводства, будет выступать слабая организация работы с документами в нотариальных конторах.

В деятельности нотариальных контор используется широкая нормативно-методическая база, содержание которой не является достаточно полным (отсутствуют документы по работе с обращениями граждан и др.). Это связано с тем, что часть нормативно-правовых актов на данный момент не действуют на территории Российской Федерации, но на практике они применяются нотариусами (Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР). Эффективное функционирование нотариальных контор зависит не только от наличия актуальной нормативно-правовой базы, но и от обязательности ее применения.