Бумажная лавина

Объем хранимых госорганами в электронном виде данных ежегодно увеличивается на 50%. Для предотвращения информационного хаоса необходимы масштабное внедрение СЭД и разработка строгих правил хранения электронных документов.

В ведомствах, где основная часть рабочего времени уходит на рутинные операции с информацией, внедрение систем электронного документооборота (СЭД) дает значительный эффект. Они обеспечивают ведение централизованного учета и регистрацию всех входящих и исходящих документов, результатов их исполнения, а также перевод и хранение в электронном виде. Так, в ФНС России объем информации, поступающей от юридических лиц и вводимой в учетные системы министерства, составляет около 800 млн. листов в год, и трудозатраты на ввод данных оцениваются в 3,2 млн. человеко-дней. По экспертным оценкам, процесс автоматизации сбора и учета налоговых поступлений приведет к 50%-ному сокращению трудозатрат на ввод данных, что в целом позволит высвободить свыше 1,5 млн. человеко-дней.

Преодолевая последствия реформы

На сегодняшний день подавляющее большинство министерств и ведомств используют СЭД, в то время как, по данным Мининформсвязи, в 2003 году подобные решения были внедрены лишь в 67% из них. При этом в ряде министерств, преимущественно финансово-экономического блока, СЭД используются как в центральном аппарате, так и в территориальных подразделениях. Примером может служить ФТС.

К настоящему времени 15 таможенных постов уже перешли на оформление деклараций, поданных в электронном виде. К концу 2005 года планируется перевести еще 56. Эти нововведения способствовали тому, что более 98% грузовых таможенных деклараций оформлялись в предусмотренные Таможенным кодексом 3 дня и около 92% - за один день.

Также в качестве примера можно назвать Государственную Думу, где с 2000 года работает система автоматизации делопроизводства и документооборота. Она обеспечивает регистрацию и учет внешних и внутренних документов, всей исходящей корреспонденции, комплексную автоматизированную работу с информацией. Общее число документов, обрабатываемых системой за год, превышает 140 тыс.

В настоящее время одним из наиболее продвинутых в плане применения СЭД на практике ведомств является МЭРТ, где с 2005 года весь внутренний документооборот осуществляется только в электронной форме с использованием цифровой подписи. Именно благодаря этому министерство справляется с увеличившимися после административной реформы нагрузками на персонал, отмечает его глава Герман Греф. По его словам, если в 2003 году количество проектной корреспонденции, рассматриваемой министром и его заместителями, составляло порядка 4 тыс. единиц по входящей и 1,5 тыс. по исходящей корреспонденции, то теперь эти показатели достигли почти 21 тысячи и 7,5 тыс. соответственно.

Одним из последних начат проект по созданию для Казначейства России единой защищенной СЭД, обеспечивающей документооборот как между структурными подразделениями Федерального Казначейства, так и с контрагентами - бюджетными учреждениями, главными распорядителями и администраторами поступлений. Также автоматизированные рабочие места СЭД будут установлены в финансовых органах субъектов и муниципальных образований РФ для организации обмена информацией при исполнении бюджетов всех уровней структурами Федерального казначейства. Среди органов государственной власти, где функционирует электронный документооборот, можно отметить Совет Федерации ФС, Конституционный Суд, Счетную Палату, Администрацию президента и Аппарат правительства, а также многие другие.

Механизмов нет

Вместе с тем, несмотря на рост рынка СЭД в органах госвласти, переход на электронный документооборот сопряжен с рядом существенных трудностей. Так, одной из особенностей внедрения СЭД практически во всех госструктурах является дублирование электронных систем бумажным документооборотом. Это существенно увеличивает затраты как на внутриведомственном, так и на межведомственном уровнях, поскольку требуется не только доставка бумажных документов, но и сверка их с электронными. Одной из причин подобного положения дел является отсутствие работающего механизма снабжения документов электронной цифровой подписью (ЭЦП), который позволит приравнивать их к бумажным. Для этого необходимо создание удостоверяющих центров ЭЦП и внесение изменений в действующее законодательство.

Процесс тормозится, в основном, на федеральном уровне: пока в промышленной эксплуатации отсутствуют корневые УЦ, призванные обеспечивать эффективное межведомственное взаимодействие и работу с населением и бизнесом в электронном виде. При этом во многих учреждениях в настоящее время уже созданы и работают локальные УЦ, обеспечивающие внутриведомственный документооборот. Впрочем, постепенно ситуация в этой сфере начинает меняться. Так, в начале июня текущего года федеральное агентство по ИТ «Росинформтехнологии» наконец-то открыло корневой УЦ. Он начал свою работу на базе НИИ «Восход». В соответствии с законом, чтобы подпись была признана юридически действительной, УЦ, который ее выдал, должен быть занесен в единый государственный реестр. Ведение такого реестра и возлагается, как одна из главных функций, на открывшийся центр. По словам главы «Росинформтехно-логии» Владимира Матюхина, большинство из имеющихся сегодня УЦ будут объединены в общую систему. Это позволит сформировать единую национальную инфраструктуру открытых ключей, развитие которой является одним из приоритетных направлений государственной политики. До января 2006 года корневой УЦ будет работать в режиме опытной эксплуатации, затем предполагается ввод в «боевой» режим. Такая задержка связана, по cлoвам г-на Матюхина, с формальными ограничениями, которые возникаю при финансировании работ. Кроме того, необходимо отработать методические вопросы функционирования. Кроме того, актуальным становитя вопрос создания архива электронных документов. Их хранение, по мере все более широкого использования ИТ в органах госвласти, представляет собой проблему, масштаб которой еще до конца не осознан в России. По некоторым оценкам, объем информации, которую ведомства хранят в электронном форме, увеличивается на 50% ежегодно. По словам заместителя генерального директора NVision Group по маркетингу Сергея Головина, основная сложность заключается в том, что не все заказчики понимают, что эту задачу сегодня уже нельзя решить только путем экстенсивного наращивания емкости системы хранения информации.

Работа государственных ведомств традиционно основана на использовании документов как основных единиц информационного обмена. При этом у госорганов существуют определенные правила по работе с документами и обязанности, связанные с их хранением. Эти требования устанавливаются законами и иными нормативными актами. Часто необходимо хранить на только последние версии документов, но и все предыдущие редакции с информацией об их авторах и датах внесений изменений. Обязательства по срокам хранения могут достигать нескольких десятков лет. По мере постепенного перехода на электронные формы обеспечения работы государственных ведомств и реализации административных процедур возникнет задача применения строгих правил в отношении электронных документов.

Гарантированные сроки хранения иформации на большинстве магнитных носителей непродолжительны. Кроме того, смена технологий в области аппаратного и программного обеспечения может привести к тому, что со временем ряд архивных данных невозможно дет прочитать с технической точки зрения. Таким образом, задача принятия государственных методик и рекомендаций в области управления электронными записями и архивами является одной из важнейших для стратегического развития электронного документооборота в органах госвласти.

Двигатели прогресса

Большинство министерств и ведомств отмечают, что значительную роль в дальнейшем распространении СЭД в органах госвласти может сыграть интенсификация мероприятий в рамках ФЦП «Электронная Россия». В 2003 году по результатам анализа технических заданий, проектной и исполнительской документации по осуществляемым МЭРТ в рамках программы проектам были выработаны рекомендации по дополнительным требованиям к технической документацииисполнителей. Разработаны «Единые требования к программно-техническим разработкам, ведущимся по ФЦП «Электронная Россия» и предполагаемым к эксплуатации в МЭРТ» - правда, пока только как проект нормативного документа. Также были подготовлены предложения по долговременной стратегии развития программно-аппаратного комплекса ИТЦ МЭРТ, создаваемого в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)».

Другими мощными движущими факторами являются административная реформа и «Концепция использования ИТ в деятельности федеральных органов государственной власти на период до 2010 года», одобренная правительством РФ в ноябре 2004 года. На сегодняшний день состояние рынка СЭД в органах госвласти можно охарактеризовать как промежуточное между «находится в активной стадии развития» и «почти заполнен» с перевесом в сторону последнего. В стадию «почти заполнен» рынок перейдет через 2-3 года при оптимистичном варианте развития событий и через пять лет — при пессимистичном.

Органы госвласти, с одной стороны, являются стабильными потребителями СЭД, так как почти вся их деятельность строится вокруг документооборота и связана непосредственно с производством документов. С другой стороны, госсектор - один из крупных потребителей на рынке СЭД в нашей стране с долей около 34%, что оказывает значительное влияние как на формируемые в этом сегменте запросы, так и на развитие рынка в целом.

Перспективы с оговорками

В дальнейшем СЭД имеют значительные перспективы внедрения в органах власти, и спрос на них будет устойчиво расти, поскольку эффективная организация работы с документами является для госструктур одной из неотъемлемых и жизненно важных задач. Это тем более очевидно, если учесть, что на данный момент сотрудников органов государственной власти в России больше, чем в Советском Союзе. Так, за последние два года доля гоструктур на рынке СЭД увеличилась почти на 4% (в денежном выражении).

В рамках программы перехода на СЭД в органах госвласти осуществляются пилотные проекты непосредственно в этой сфере, а также в областях, стимулирующих его. К последним относится развитие телекоммуникационной инфраструктуры и подключение госструктур к компьютерным сетям. Очень важным является развитие электронной торговли, системы подготовки специалистов для сферы ИКТ, а также поддержка рынка товаров (услуг).

Внедрение СЭД в федеральных органах власти к концу 2003:

31,1% - поздняя стадия внедрения/создана

33,3% - отсутствует

35,5% - проект/ранняя стадия внедрения

Структура рынка по масштабам бизнеса потребителей СЭД в 2004 году:

20% - средний и малый бизнес

34% - госсектор

46% - крупный бизнес