Опыт и результаты внедрения системы электронного документооборота в органах исполнительной власти Самарской области

Человеческая мысль не стоит на месте. Технологии развиваются, объемы документов растут. Отправная точка одна, а результаты разные. Что влияет на успешность проекта? Какие факторы играют основополагающую роль в успешности его внедрения и в желании двигаться дальше? Речь пойдет о проекте внедрения системы электронного документооборота, в том числе юридически значимого, в органах исполнительной власти Самарской области.

Факты. Временные рамки. Причины выбора данной системы

Работы по внедрению в органах исполнительной власти Самарской области автоматизированной информационной системы документооборота и делопроизводства правительства Самарской области (далее – АИС ДД), созданной на базе системы электронного документооборота CompanyMedia (компания "ИнтерТраст"), были начаты в 2003 г. в соответствии с Планом реализации приоритетных проектов по информатизации органов исполнительной власти на 2003–2005 годы. В 2003 г. было приобретено базовое программное обеспечение (платформа Lotus Domino/Notes корпорации IBM) и система электронного документооборота CompanyMedia, реализованы работы по их адаптации и внедрению.

На выбор данной системы электронного документооборота (далее – СЭД) повлияли следующие факторы:

продуманность методики внедрения; возможности масштабирования, репликации (механизм синхронизации содержимого нескольких копий объекта); встроенная коммуникационная инфраструктура (средства доставки информации, включая электронную почту); филиальная структура; много платформенность (способность системы работать под управлением различных операционных систем, в том числе СПО); средства для коллективной работы, координации и планирования деятельности сотрудников организации; средства интеграции с другими системами управления предприятиями.

При планировании и развертывании программного обеспечения систем электронного документооборота в органах исполнительной власти Самарской области были приняты во внимание и следующие особенности:

поддержка СЭД сертифицированных программно-аппаратных средств по обеспечению процедур шифровки (дешифровки) обрабатываемых данных; обеспечение полноценной поддержки системой средств электронной подписи; поддержка модулей потокового сканирования документов и работа с системой штрихкодирования.

Цели и задачи проекта

Целью проекта внедрения системы было повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Самарской области, создание условий повышения качества подготовки управленческих решений органами государственной власти, а также эффективного выполнения ими своих функций.

В качестве задач выделили: обеспечение оперативного взаимодействия сотрудников, оптимизацию документооборота, необходимость всестороннего контроля исполнения постановлений и распоряжений губернатора и правительства Самарской области.

Масштабы внедрения

Внедрение централизованной СЭД предусматривало поэтапное развитие системы, начиная от организации работы в системе АИС ДД в здании правительства Самарской области и заканчивая включением в систему территориальных подразделений органов исполнительной власти (далее – ОИВ), органов муниципальной власти области. В общей сложности планировалось подключить к системе более тысячи сотрудников органов исполнительной власти Самарской области, а к 2010 г. – охватить системой все муниципальные образования Самарской области.

Первоначально установили АИС ДД в протокольной части аппарата правительства Самарской области для регистрации нормативных правовых актов (НПА) и контроля исполнения НПА губернатора и правительства и протоколов заседаний правительства.

В течение нескольких лет АИС ДД развивалась: подключались новые подсистемы, увеличивалось количество рабочих мест.

Так, если в 2004 г. было автоматизировано 122 рабочих места, то в 2005-м – 242, в 2006 – 487, в 2007 – 538, в 2008  – 700, в 2009 – 1298, в 2010 – 2273, в 2011-м – 3381 (рис. 1).

Рис. 1. Увеличение количества пользователей в АИС ДД по годам

Дальнейшее развитие АИС ДД органов исполнительной власти Самарской области представляло собой расширение зоны действия АИС ДД и корректировку программной части АИС ДД под вновь выявленные требования пользователей, интеграцию с прочими информационными системами, используемыми в органах исполнительной власти Самарской области.

Развитие системы

По мере развития системы цели и задачи конкретизировались. Так, в Концепции формирования электронного правительства Самарской области (2009 г.) цель сформулирована следующим образом: создание единого информационного пространства и упрощение взаимодействия сотрудников внутри организации; среди задач – сокращение сроков рассмотрения и согласования документов; сокращение длительности и упрощение процедуры передачи документов внутри организации; обеспечение возможности получения четкой информации о состоянии запроса и местонахождении документа; обеспечение прозрачности схемы движения документов (постановлений, распоряжений, писем и т. д.); исключение возможности утери информации о местонахождении документов; снижение издержек на инфраструктуру хранения и движения документов на бумажных носителях.

На заметку! Стоит отметить, что при внедрении подобного рода систем важную роль играет организация обучения пользователей. В нашем регионе этим занимается организация, выигравшая конкурс на развитие и сопровождение АИС ДД. Ее сотрудники проводят обучение пользователей на семинарах, вебинарах, консультируют по телефону.

В рамках мероприятий по формированию электронного правительства в области в 2009–2011 гг. были предусмотрены средства на расширение системы – количества пользователей, серверных мощностей, закупку лицензий, на приобретение поточных сканеров, муниципалитетам выделялись субсидии на внедрение СЭД, в том числе на приобретение средств криптографической защиты информации для создания возможности юридически значимого документооборота.

На текущий момент из 32 органов исполнительной власти области в АИС ДД работают сотрудники 29 органов исполнительной власти, а это 2320 человек (представительство правительства Самарской области при Правительстве Российской Федерации, территориально расположенное в Москве, не подключено к корпоративной сети передачи данных (КСПД) правительства Самарской области). В двух ОИВ в настоящее время ведутся работы по подключению пользователей к СЭД.

В Самарской области 37 городских округов и муниципальных районов. Все они подключены к КСПД правительства, 34 из них также используют в работе АИС ДД. На начало 2012 г. установлено 1061 рабочее место.

Для взаимодействия с системами документооборота трех крупнейших городских округов – Самара, Тольятти, Сызрань – разработан специальный протокол обмена и программный шлюз.

Таким образом, согласно данным на начало 2012 г., в АИС ДД работает 3381 пользователь в 63 подразделениях (ОИВ и органы местного самоуправления (ОМСУ) включительно).

Общие объемные характеристики хранимой информации на конец 2011 г. составили 3,976 млн документов (рис. 2), а по состоянию на конец II квартала 2012 г. – 4,831 млн.

Рис. 2. Увеличение количества документов по годам

Следует отметить, что система документационного обеспечения управления, используемая в качестве базовой при внедрении АИС ДД, соответствует классу 1Г защищенности от несанкционированного доступа (в соответствии с руководящим документом Гостехкомиссии "Автоматизированные системы. Защита от несанкционированного доступа к информации. Классификация автоматизированных систем и требования по защите информации", сертификат соответствия по требованиям безопасности информации (ФСТЭК) РОСС RU.0001.01БИ00 № 1674).

Нормативные документы

Подход к принятию нормативных правовых актов, касающихся изменений в действующую инструкцию по делопроизводству в органах исполнительной власти Самарской области, был выбран следующий: сначала на практике проходит изучение, освоение программы, наработка опыта, а затем изменения. Таким образом, пользователи уже были готовы к переменам и спокойно продолжали работу.

На увеличение количества рабочих мест в СЭД повлияло распоряжение правительства Самарской области от 13.11.2008 № 286-р "О совершенствовании автоматизированной информационной системы документооборота и делопроизводства правительства Самарской области в органах исполнительной власти Самарской области", в котором говорилось, что к 1 января 2010 г. системы электронного документооборота в ОИВ должны быть внедрены. Распоряжением правительства Самарской области от 10.12.2008 № 324-р была утверждена Инструкция по делопроизводству в органах исполнительной власти Самарской области, в которой были сформулированы правила работы с централизованной АИС ДД.

В 2009 г. в Концепции формирования электронного правительства Самарской области (постановление от 18.02.2009 № 380 "О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 05.09.2007 № 159 "О концепции формирования в Самарской области электронного правительства до 2010 года") были четко сформулированы требования и к системе, и к ее операторам. В рамках реализации мероприятий Плана по развитию информационного общества и формированию электронного правительства на 2010–2012 годы, утвержденного 04.08.2010 губернатором – председателем правительства Самарской области, финансировались закупка лицензий и техническое сопровождение системы.

Руководителем аппарата правительства Самарской области 30.05.2011 был утвержден План мероприятий по организации юридически значимого документооборота правительства Самарской области, основным исполнителем которого являлись аппарат правительства, департамент информационных технологий и связи Самарской области (далее – Департамент) и подведомственное Департаменту учреждение. Все респонденты СЭД были подготовлены к работе с электронными документами и электронной подписью:

Было выдано порядка 1500 ЭП сотрудникам ОИВ из числа руководителей (в том числе структурных подразделений), помощников, делопроизводителей, в некоторых органах всем сотрудникам (например, в Департаменте, т. к.  проводили опытную эксплуатацию). Часть ЭП – на социальных картах жителя Самарской области, часть – на eToken (персональное средство для аутентификации и идентификации пользователей, для безопасного хранения ключей цифровой подписи).

Региональному удостоверяющему центру Самарской области была поставлена задача: провести опытную эксплуатацию СЭД с использованием ЭП, проанализировать результаты и направить предложения о внесении необходимых изменений и дополнений в правовые акты области, обеспечить контроль безопасности ЭП в СЭД.

К осени 2011 г. опытная эксплуатация была завершена, выводы сформулированы.

Планировалось, что к 1 января 2012 г. юридически значимый документооборот вступит в промышленную эксплуатацию. Однако распоряжение правительства Самарской области "Об обеспечении перехода на безбумажный документооборот при осуществлении внутреннего документационного взаимодействия в органах исполнительной власти Самарской области и внесении изменения в распоряжение Правительства Самарской области от 10.12.2008 № 324-р "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Самарской области" было подписано лишь в феврале текущего года (27.02.2012, № 37-р), и с 1 марта начался переход на безбумажный документооборот. Этим же распоряжением был утвержден перечень видов документов, создание, хранение, использование которых в ОИВ СО осуществляется в форме электронных документов (за основу был взят приказ Росархива от 29.04.2011 № 32 "Об утверждении Рекомендаций по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности").

О некоторых результатах внедрения ЭП

Надо сказать, что переход на юридически значимый электронный документооборот идет довольно сложно. И основная проблема – уже общепризнанная – это психология людей, которые боятся всего нового.

Ярким положительным моментом перехода на безбумажный документооборот является то, что электронные документы сразу идут в работу, нет необходимости, как раньше, ждать бумажный оригинал. Таким образом, исполнитель располагает большим временем для работы с документом.

В среднем за четыре месяца работы в 2012 г. – с марта по июнь – можно привести следующую статистику:

78% органов власти при подписании внутренних документов и 91% при наложении резолюций используют ЭП (рис. 3).

Рис. 3. Процентное соотношение использования ЭП в ОИВ при подписании документов и наложении резолюций

Естественно, что в том или ином органе разный процент подписанных ЭП документов, где-то это 100%, а где-то лишь 2%. При этом решающую роль играет руководитель органа власти – именно от его принципиальной позиции зависит дальнейшее внедрение СЭД с использованием электронной подписи (показателен пример министерства управления финансами: быстро и четко был налажен процесс внутри министерства).

Рис. 4. Восьмерка лидеров, использующих ЭП при подписании писем в АИС ДД, июнь 2012 г.

В 2012 г. планируется выпуск 10 000 сертификатов ЭП.

Сюда входит и выпуск новых, и замена старых сертификатов, тестовые сертификаты и т. д. Кроме того, сейчас вступили в силу требования ФСБ к структуре квалифицированного сертификата, возможно, это может повлечь перевыпуск уже имеющихся действующих сертификатов с учетом этих требований. Этот вопрос прорабатывается.

Закупка носителей ЭП в текущем году составит 1200 шт.; приобретение именно такого количества носителей позволит удовлетворить потребность ОИВ в носителях ЭП вплоть до 2015 г.

Что касается субсидирования органов местного самоуправления, мероприятие по оснащению сотрудников ОМСУ ЭП входит в субсидию на развитие электронного общества и формирование электронного правительства.

Мобильное приложение

С лета прошлого года начали тестирование использования мобильного приложения к СЭД (речь идет о планшетном устройстве iPad). В частности, руководитель нашего Департамента и его заместители с удовольствием восприняли эту "фишку". Ведь ни для кого не секрет, что начальники до 70% рабочего времени не сидят в кабинетах, а присутствуют на заседаниях, совещаниях, рабочих встречах либо находятся в пути на эти мероприятия. Таким образом, время в дороге, с учетом «пробок», используется по максимуму. Руководитель при этом может работать как с помощником, так и без него – это зависит от настроек. Связь настроена через защищенный канал VPN (Virtual Private Network – виртуальная частная сеть), доступ организуется либо через оператора сотовой связи, либо через Wi-Fi (рис. 5).

Рис. 5. Схема технологии VPN

В июне текущего года разработчик системы – компания "ИнтерТраст" – в мобильном приложении реализовал механизм ЭП. В настоящее время технические специалисты тестируют его работу.

Результаты внедрения

Основным результатом внедрения АИС ДД явилось создание единого информационного пространства органов исполнительной власти Самарской области.

Внедрение АИС ДД способствовало повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти Самарской области за счет:

● оптимизации документооборота и делопроизводства;

● обеспечения оперативного взаимодействия органов власти друг с другом путем создания единого для них контура документооборота на базе одной информационной системы;

● обеспечения прозрачности схем движения документов и возможности отследить, у кого и на какой стадии обработки находится тот или иной документ;

● реализации своего рода единой базы знаний и информационно-справочной системы, хранящей все документы, с которыми приходится работать госслужащим, и простого доступа к ней;

● налаженного автоматического контроля исполнения постановлений и распоряжений органов исполнительной власти;

● устранения необходимости выполнения госслужащими многих рутинных операций при работе с документами.

Автоматизация документооборота и делопроизводства с помощью АИС ДД позволила создать условия и возможности для совершенствования организационной структуры и управленческих процессов в подразделениях правительства Самарской области, обеспечить решение текущих и перспективных задач информатизации органов исполнительной власти Самарской области в рамках формирования электронного правительства.

Если рассматривать результаты более узко, то можно отметить другие плюсы и для руководителей, и для исполнителей.

Что дает СЭД руководителю?

На наш взгляд, в первую очередь это возможность контроля исполнения документов и поручений (внепланового, к примеру), затем – удобный поиск документов, выдача заданий, в том числе не привязанных к документам (так называемые устные поручения), возможность в любое время работать с теми или иными документами (в том числе с удаленного рабочего места).

Что дает система исполнителю?

Контроль факта исполнения и сроков, поиск документов, направление документов на согласование, подписание, регистрацию в электронном виде, получение документов и заданий по ним, создание отчетов об исполнении, отслеживание сроков исполнения и, что немаловажно, надежное хранение документов в общих папках с ограничением доступа.

Кроме того, система обеспечивает возможность организации логического связывания документов, относящихся к одному вопросу, и оперативного поиска (подборки) документов по тематическому набору реквизитов, ведения календарей руководителей, позволяет достоверно отслеживать ход исполнения заданий (реальный хронометраж), сохранять историю согласования, версии документов.

Важно знать! В системе есть центр отчетов, благодаря которому руководитель получает статистическую информацию, необходимую при принятии управленческих решений.

Планы дальнейшего развития

Говоря о планах развития АИС ДД в нашем регионе, мы определяем их для себя следующим образом:

1. Обеспечение информационной безопасности.

2. Расширение рабочих мест пользователей (до необходимого количества).

3. Оснащение пользователей средствами ЭП.

4. Интеграция с другими информационными системами (в рамках МЭДО) и сторонними организациями.

5. Приведение процессов в АИС ДД в соответствие с правилами делопроизводства (в частности, организация работы с электронным архивом).

6. Промышленная эксплуатация мобильного рабочего места руководителя.

В завершение хочется отметить, что проект внедрения СЭД в регионе шел эволюционным путем. Руководство области понимало, что не стоит в этом вопросе "рубить с плеча".

Людей постепенно приучали к мысли, что работать в системе электронного документооборота удобно и просто, а в конечном итоге – неизбежно, ибо технологии развиваются, меняются квалификационные требования к госслужащим, и зачастую один сотрудник должен работать в нескольких информационных системах.

К тому же проект внедрения СЭД продолжается! Перед службами делопроизводства и подразделениями ИТ стоит еще много нерешенных задач. При грамотном руководстве и комплексном подходе к финансированию проектов формирования электронного правительства, думаю, их удастся решить.

Мнение эксперта

В.Е. Курошин, заместитель руководителя департамента информационных технологий и связи Самарской области, руководитель управления региональной информатизации

Внедрение в Самарской области юридически значимого документооборота является заметным шагом в развитии региональной информатизации. Прежде всего электронный документооборот ускоряет принятие управленческих решений, повышает прозрачность прохождения и обработки документов.

Безусловно, внедрение электронного документа в масштабах области требует целого ряда последовательных организационно-технических решений, внедрения современных информационных технологий.

В Самарской области в настоящее время создана территориально распределенная инфраструктура электронного документа, объединяющая порядка 3000 сотрудников органов исполнительной власти и органов местного самоуправления региона.

Помимо стационарных рабочих мест внедряемые в АИС ДД решения предусматривают использование мобильного приложения для руководителей высшего звена. Данное решение реализовано для планшетов iPad и позволяет руководителю вне зависимости от местоположения участвовать в  документообороте своего ведомства и  Правительства области. Подобное ноухау в департаменте мы начали испытывать на себе, и хочу отметить, что лично мне это серьезно облегчило работу, т. к. при составлении графика своего рабочего дня рассмотрение документов я планирую на время "в пути".

В ближайшей перспективе круг лиц, пользующихся мобильным приложением системы электронного документооборота, будет расширяться, что повысит оперативность работы в АИС ДД.

Во втором полугодии планируем приобщить к юридически значимому электронному документообороту и органы местного самоуправления городских округов и  муниципальных районов области, а следующий шаг – переход к электронному документообороту с федеральными структурами в рамках единого информационного пространства.

Мнение эксперта

Л.А. Рожкова, руководитель управления делопроизводства и документооборота секретариата правительства Самарской области

Становление и развитие системы электронного документооборота в Правительстве Самарской области проходит на моих глазах и при моем непосредственном участии. Естественно, что многим привычнее работать с документами на бумажном носителе, однако объем документов увеличивается с каждым днем, и само время подсказывает, что работать старыми способами уже невозможно.

Несомненным достоинством электронного документооборота, на мой взгляд, является то, что органы исполнительной власти области работают в едином информационном пространстве, что позволяет, в частности, значительно экономить время и ресурсы: как трудовые, так и материальные.

Уменьшились сроки согласования проектов документов за счет их движения в электронном виде и возможности использования параллельного маршрута согласования. Процессы движения документов в СЭД прозрачны. Руководители структурных подразделений имеют возможность видеть в режиме реального времени ход выполнения процесса (исполнение документа, согласование проекта документа). Система обеспечивает быстрый поиск документов: любой пользователь СЭД может самостоятельно, без помощи специалистов нашего управления, найти интересующие его организационно-распорядительные документы и при необходимости распечатать их. Несомненным преимуществом СЭД является возможность обобщения интересующей информации за определенный период в автоматическом режиме. Использование электронной подписи при визировании, согласовании и утверждении документа позволяет оптимизировать работу, сократить сроки прохождения документа.

Нельзя сказать, что процесс перехода к  электронному документообороту проходил безболезненно. При этом общим для участников процесса внедрения системы было понимание необходимости перехода на новые технологии. Естественно, нам и сейчас еще есть над чем работать. Учитывая, что количество пользователей СЭД и документов в ней с каждым годом увеличивается, необходимо наращивать серверные мощности, что, впрочем, ответственные за данное направление сотрудники и делают. Однако уже сейчас мы можем констатировать факт успешного внедрения электронного документооборота в правительстве Самарской области.

Автор: Наталия Герасимова, главный консультант управления региональной информатизации департамента информационных технологий и связи Самарской области
Источник: журнал "Современные технологии делопроизводства и документооборота"
Дата публикации: 10.2012 г.