Электронное правительство нельзя построить без СЭД

Системы электронного документооборота играют большую роль в построении инфраструктуры, необходимой для перехода к оказанию госуслуг в электронном виде, совершенствования системы госуправления, формирования информационного общества. На практике их внедрение идет неравномерно - так, многие регионы опережают федеральные госорганы. Помимо законодательной поддержки развитию инфраструктуры документооборота в госсекторе необходимы стандарты, которые позволят взаимодействовать организациям с различными СЭД.

В связи с неослабевающей активностью государства в области формирования и развития информационного общества и создания электронного правительства перед госструктурами встают неизбежные вопросы. В чем заключаются идеи информационного общества и электронного правительства/государства? Какие вопросы будут решаться централизованно (что будет "спущено сверху"), а что потребует приложения усилий на местах? Что должно быть основано на общегосударственных стандартах и что может быть установлено индивидуально с учетом особенностей регионов? Какие конкретно информационные технологии обеспечат решение практических задач? Должна ли использоваться единая технологическая платформа? И так далее.

Одной из важнейших практических задач построения информационного общества согласно "Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации" является "повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг". Решение этой задачи обеспечивается налаженным эффективным межведомственным и межрегиональным информационным обменом; увеличением объемов и качества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде; совершенствованием системы их предоставления.

К показателям, по которым будет оцениваться уровень развития информационного общества в Российской Федерации, относится доля услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг. Будет анализироваться также доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота и доля архивных фонов, переведенных в электронную форму.

Новый уровень внутренней организации

Построение информационного общества невозможно без преобразований в области государственного управления, которые должны обеспечить "качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов", что определяется в "Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года" как "новая форма организации деятельности органов государственной власти" - электронное правительство.

Смешанный документооборот органа государственной власти

Источник: компания "ИнтерТраст"

Для любого органа государственной власти, местного самоуправления это означает необходимость перехода к качественно новому уровню внутренней организации, основанному на электронных административных регламентах с применением формальных методик описания процессов и их измеряемых параметров. Непременным условием повышения эффективности "электронного органа власти" является подключение к работе в электронной среде всего персонала, строгого контроля соблюдения должностных обязанностей, регламентов и процедур, повышения прозрачности процессов предоставления государственных услуг на всех уровнях управления.

Средой, наиболее органично соответствующей этим задачам, является электронный документооборот (СЭД). Отечественные СЭД имеют богатую историю развития и учитывают специфику работы государственных органов, обеспечивая электронное управление и взаимодействие. Их использование способствует повышению контроля и обеспечению прозрачности исполнения распоряжений, увеличению оперативности доставки управленческой информации, снижению временных и организационных затрат на поиск данных, установлению взаимосвязей и взаимовлияния документов, унификации и упорядочиванию документопотоков, снижению материальных затрат на документационное обеспечение.

Система электронного документооборота органа государственного управления обеспечивает создание единого информационного пространства, объединяющего сотрудников всех департаментов (служб, агентств, других оргединиц) на уровне внутренних процессов, оказания государственных услуг и коллективной работы. С ее помощью обеспечивается эффективная поддержка процессов накопления, управления и доступа к информационным ресурсам всех сотрудников. Система ускоряет и упрощает получение сведений о текущем состоянии документа или процесса, реализует возможность хранения в документальной форме истории взаимоотношений сотрудников с организациями и гражданами, увеличивает скорость поиска данных, необходимых для принятия управленческих решений при одновременном повышении их качества и надежности за счет полноты и своевременности предоставляемой информации. Использование СЭД увеличивает скорость прохождения по структурным подразделениям и исполнения управленческих документов, максимально сокращает оборот бумажных документов, обеспечивает экономию людских и производственных ресурсов (за счет сокращения издержек на управление потоками документов). Внедрение системы сокращает время поиска документов и удешевляет хранение бумажных архивов, обеспечивает переход на единые электронные административные регламенты работы с документами, обеспечивающие их защищенность, управляемость и доступность. Унифицируются, формализуются и регламентируются технологии делопроизводства, обеспечивается защита информации от несанкционированного доступа и утечки, происходящей из-за неупорядоченного хранения больших объемов документации.

Без организации внутренней системы электронного документооборота органов управления решение задач формирования и развития электронного государства невозможно. При этом надо учитывать особенности текущего момента и важные определяющие факторы.

Характерно, что наши регионы значительно опережают федеральные органы государственной власти в области использования электронного документооборота и даже в организации электронного межведомственного взаимодействия. Практически можно говорить о наличии проверенной инфраструктуры для оказания электронных услуг населению и организациям во многих регионах, часть из которых уже готова осуществлять обмен документами с использованием СЭД без дублирования на бумажном носителе (кроме случаев, определяемых федеральным или областным законодательством).

Унифицированная СЭД

В этих условиях довольно безответственно выглядит идея создания единой унифицированной СЭД для дальнейшего ее тиражирования в государственном секторе, которая прозвучала в выступлениях ряда чиновников высокого ранга. За всей внешней привлекательностью такого подхода скрываются серьезные потенциальные проблемы и угрозы. Доводом, который может казаться решающим в пользу единой унифицированной государственной СЭД, является упрощение задачи организации межведомственного документооборота. Но на практике мы наблюдаем обратную картину: ведущие производители СЭД уже накопили большой опыт в построении межведомственного электронного взаимодействия. Необходим только стандарт взаимодействия, который устроит все участвующие стороны и сделает межведомственный информационный обмен эффективным. Унифицированной СЭД необходимый опыт еще нужно будет приобрести. Недостатков создания и тиражирования единой системы для всех государственных структур много. Переход с отработанной системы на новую (не учитывающую особенности конкретной организации) означает не только существенные (повторные) затраты на внедрение, миграцию данных, переобучение, но и потерю более ценных, хотя и сложнее измеримых активов. "Монопольная" система всегда будет иметь известные недостатки, связанные с "неторопливостью" разработки, развития, сопровождения. Кроме того, в единой унифицированной СЭД невозможно учесть специфику работы всех потребителей, поэтому она всегда будет недостаточно функциональной для большинства организаций, особенно уже имеющих опыт успешной промышленной эксплуатации СЭД.

При построении "электронного правительства", использовании электронных документов в государственном управлении необходимо учитывать, что государственные услуги придется оказывать в среде "смешанного взаимодействия", в которой обрабатываются документы на различных носителях. Смешанный документооборот требует специфического подхода к обработке документов – все возможные потоки необходимо аккуратно и оперативно преобразовать в единый внутренний поток обработки, и для каждого вида носителя поддерживать соответствующий вид документооборота: полностью электронный, смешанный, осуществлять информационную поддержку бумажного документооборота.

Современная СЭД обеспечивает 100% поддержку бумажного документооборота, фиксируя место регистрации и хранения документа во всех ведомствах, задействованных в его жизненном цикле, информацию о доставке документа, автоматически формируя дела по хронологическому и предметно-вопросному принципам, учитывая движение экземпляров и копий для документов строгого учета, поддерживая штрих-кодирование для удобства поиска в базах документов и для потокового ввода сканируемой входящей корреспонденции.

При смешанном документообороте часть задач полностью решается цифровыми средствами, а другая часть — в виде сопровождения бумажного документооборота. Одним из примеров первого может служить поэтапный ввод в действие электронного документооборота по мере технической и организационной готовности его участников.

Межведомственный документооборот

Неотъемлемой частью построения электронного государства является организация межведомственного электронного документооборота (МЭД). Принятое на федеральном уровне положение о межведомственном электронном документообороте является первым шагом в решении этой задачи. Реализация федерального МЭД может стать полигоном для отработки межведомственного взаимодействия. Пока предполагается создание защищенной по периметру системы обмена сообщениями между федеральными ведомствами, которая может затем развиваться в направлении создания сквозного документооборота с однократной регистрацией документов, автоматическим контролем исполнения, построением общего распределенного репозитария, межведомственного согласования документов и т.д. В этом случае внутренние контуры СЭД каждого ведомства могут предоставлять документоориентированные сервисы другим участвующим в межведомственном взаимодействии системам. Положение о МЭД позволяет быстро получить осязаемые результаты: ускорить информационные межведомственные потоки, получить инфраструктуру для отработки вопросов безопасности, юридической значимости, дальнейшего углубления взаимодействия систем, стимулировать информационное развитие отстающих структур. Вместе с тем, отсутствие самостоятельных СЭД во взаимодействующих ведомствах (наличие которых предусматривается положением, но не является обязательным) может существенно тормозить формирование реального электронного государства.

Федеративная архитектура и сквозной электронный документооборот ОГВ

Источник: компания "ИнтерТраст"

Рассматривая проблему построения электронных органов власти, нельзя не учитывать, что сами органы государственного управления являются сложными структурами со значительной организационной и территориальной распределенностью. Соответственно, и СЭД для такой сложной организации должна быть реально корпоративной системой, обеспечивающей работу в многоструктурном окружении. В этом смысле становится важной задача построения документооборота каждой из оргструктур в отдельности и обеспечения документооборота между головной и подчиненными структурами (при этом с одним документом могут работать сотрудники разных структур). Такая организационная и территориальная распределенность системы предполагает обеспечение доступа к документам на основании строгой регламентации с отслеживанием изменений в оргструктурах; поддержку различных видов взаимодействия между структурами (централизованного и децентрализованного, с контролем требуемого уровня и без него и т.д.); обеспечение защищенного и юридически значимого документооборота в глобальном масштабе.

Архитектура СЭД

Территориальная и организационная распределенность предъявляет свои требования к архитектуре системы. Обычно применяются централизованная или децентрализованная архитектуры. Централизованный подход при всех своих преимуществах имеет жесткие требования к надежности и скорости каналов связи, характеризуется высоким сетевым трафиком, ограничениями доступа удаленных оргединиц к информации. Децентрализованный подход (создание множества независимых локальных контуров документооборота, которые обмениваются между собой документами при помощи электронной почты) обеспечивает высокую автономность и самостоятельность подразделений. Однако при этом повышаются временные затраты, связанные с двойной регистрацией документов, большим почтовым трафиком, потерями документов в связи с негарантированностью доставки. Также возникают проблемы, связанные с администрированием системы.

Наиболее перспективной архитектурой является федеративная, реализующая распределенное (децентрализованное) хранилище с использованием репликации данных в качестве механизма обмена информацией между серверами. Это обеспечивает гарантированную доставку данных и распределенную бесконфликтную обработку документов. Таким образом, создаются условия для централизованного создания, хранения и поддержки общего контента (организационно-распорядительного, нормативно-регламентного, библиотечного и т.д.); локального создания, хранения и поддержки "местного" контента; быстрой доступности содержания, являющегося общим для двух оргединиц. При этом достигается наиболее высокая "интегральная" производительность системы. Следует отметить, что централизованная архитектура является частным случаем федеративной.

Техническая сторона вопроса

Говоря о технической стороне реализации электронного документооборота, нельзя не затронуть вопрос о технологических предпочтениях и рекомендациях. Современное состояние использования информационных технологий в мировой практике характеризуется высоким уровнем разнородности применяемых платформ и архитектур. Это естественный путь развития, поэтому одной из главных тенденций, наблюдаемых в сфере ИТ, является не унификация, а совершенствование интеграционных технологий, способствующих взаимодействию людей, информации и процессов в гетерогенной среде.

Преимущества технологической унификации в рамках одной организации принято обосновывать упрощением логистики, снижением стоимости владения (за счет использования общих компонентов и экономии на лицензиях и поддержке), лучшей совместимостью приложений. Однако на практике оказывается, что стоимость владения всегда пропорциональна прикладной ценности, совместимость определяется свойством конкретного решения, а не принадлежностью производителю (особенно в контексте наблюдаемых на рынке слияний и поглощений). А все экономические аргументы в пользу единой платформы могут находиться в зоне "погрешностей в расчетах" и часто компенсируются более высокой компетенцией, профессионализмом, опытом и специализацией других производителей в конкретной области. Поэтому сегодня правильнее делать выбор в пользу того или иного решения в соответствии со своими деловыми предпочтениями, специфическими потребностями, культурными традициями.

Система электронного документооборота государственной структуры является обязательным звеном в цепочке оказания электронных государственных услуг, совершенствования системы государственного управления. Ее внедрение может быть осуществлено независимо от принятия законодательных и нормативных актов в области формирования электронного правительства и является необходимым условием исполнения стратегий, концепций, положений и постановлений, касающихся данной сферы. Быстрое развертывание и задействование СЭД в ключевых процессах определяет зрелость и степень готовности государственной структуры к эффективной работе в современных условиях. Выбор подобной системы является прерогативой и обязанностью конкретной государственной структуры и должен учитывать в первую очередь ее потребности, особенности и специфику. Система электронного документооборота государственной структуры должна отвечать ключевым современным архитектурным, функциональным, техническим требованиям.

Наиболее значимые технологические характеристики системы электронного документооборота:

• универсальность и функциональная полнота возможностей СЭД, их соответствие требованиям государства, общепринятым стандартам и мировым методикам;

• реальная корпоративность (обеспечение работы в организациях со сложной территориально-распределенной структурой за счет специальной архитектуры и проектных решений);

• развитые функциональные возможности по организации коммуникаций, коллективной работы и координации участников документооборота;

• обеспечение непосредственного вовлечения всего персонала организации в формирование электронной информации, которое осуществляется в рамках деловых процессов и должностных обязанностей их участников (достигается реализацией разных видов функциональных рабочих мест, индивидуализацией пользовательского интерфейса, работой пользователей в системе в контексте своих ролей);

• высокая масштабируемость системы, обеспечивающая возможность работы с большим количеством данных, пользователей и территориальных объектов;

• широкие возможности по интеграции с другими информационными системами на уровне деловых процессов, в том числе за счет применения сервис-ориентированной архитектуры, обеспечивающей предоставление функций документооборота в качестве сервисов;

• учет индивидуальности организаций как за счет предложения широкого функционала системы, так за счет ее кастомизации, преимущественно методом настроек;

• высокие, в том числе сертифицированные государством, возможности системы по защите информации (управление безопасностью должно осуществляться не на уровне баз данных, а на уровне информации и процессов, их объединяющих);

• развитые возможности аналитической обработки информации в интересах поддержки принятия решений и оценки эффективности работы организации на основе фактов.