Электронный документооборот: что мешает его внедрению

В современных организациях происходит широкий обмен информацией: с деловыми партнерами, органами государственной власти, со своими территориальными подразделениями. Большая часть информации передается в виде документов на бумажном но­сителе. Следует заметить, что в последние годы происходит значительное увеличение объема как документооборота на традиционных бумажных носителях, так и информации, проходящей по электронным каналам, в том числе и электронных документов.

Понятие " электронные документы" распространилось достаточно широко и употребляется уже не только в среде компьютерных специалистов, но и среди делопроизводственного персонала.

Что мы понимаем под словосочетанием "электронный документ"?

В настоящее время существует много различных определений электронного документооборота. Однако наиболее правильной при определении понятия "электронный документ" (далее ЭД) будет формулировка в Законе об электронно-цифровой подписи.

Из данного определения можно извлечь два важных с точки зрения теории и практики положения:

• ЭД - это, прежде всего, документ;

• его информация представлена в электронно-цифровом виде.

Отсюда можно сделать вывод, что в случае с ЭД речь идет, прежде всего, об особенном носителе информации. Это не бумага, на которую нанесен текст, это особая физическая среда, материальный носитель информации со специфическими свойствами, которые дают возможность фиксировать, хранить, передавать и идентифицировать информацию. Но при этом человек не может использовать эту информацию без помощи соответствующих технических устройств (компьютеров) и программных средств.

Речь, конечно, идет об оригиналах документов. Копии электронных документов могут быть изготовлены на любом другом типе носителя: на бумаге, фотопленке, на микрофишах и др.

Хотелось бы предостеречь читателей журнала от бытующего понимания ЭД как всего того, что записано на дискетах, компакт-дисках, в памяти компьютера и приобретает статус документа после его распечатки, подписания должностными лицами и регистрации в установленном порядке.

Когда мы говорим об электронном документе, всегда необходимо помнить, что этот документ все стадии своего жизненного цикла проходит именно в электронно-цифровом виде. Иначе говоря, такие документы мы создаем, передаем во времени и пространстве, храним или уничтожаем только в электронно-цифровом виде.

Несмотря на высокие темпы развития информационных технологий, электронные документы еще мало применяются в управлении. Кроме общих (технических, технологических и др.) причин, недостаточное применение электронной документации в России усугубляется рядом факторов, создающих препятствия для широкого внедрения и эффективного использования электронных документов в организациях.

К числу таких негативных факторов относятся:

• несовершенная нормативная правовая база, не всегда учитывающая возможности современных информационных технологий;

• недостаточное развитие информационных технологий в области управления;

• неготовность многих организаций к применению эффективных технологий управления;

• осутствие в стране целостной информационной инфраструктуры и эффективной информационной поддержки рынков товаров и услуг;

• недостаточный уровень подготовки кадров в области использования информационных технологий.

Тем не менее, процессы информатизации активно идут на всех уров­нях управления, многие мероприятия, направленные на развитие информационных технологий, реализуются или планируются к реализации в рамках федеральных, региональных и ведомственных программ.

Нормативно-правовое обеспечение работы с электронными документами

Постановлением Правительства РФ от 28.01.02 № 65 утверждена Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002-2010 гг.).

Она призвана формировать нормативно-правовую базу в сфере информационных технологий, развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, условия для подключения различных групп пользователей к открытым информационным системам (в том числе посредством сети Интернет), а также обеспечить эффективное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами и хозяйствующими субъектами на основе широкого внедрения информационных технологий.

Какова же сегодня нормативно-правовая база применения электронных документов?

Часто приходится слышать, что она отсутствует вообще. Однако это неверно. Во-первых, все нормативы по документационному обеспечению управления должны применяться и к ЭД. Во-вторых, имеется целый комплекс правовых документов организационного, инструктивного, методического характера, на который можно опи­раться при работе с электронными документами.

Применение электронных документов осуществляется, прежде всего, в соответствии с Федеральным законом от 20.02.95 № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" и Законом РФ от 23.09.92 № 3523-1 "0 правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных".

Правовое регулирование создания и применения электронных документов предполагает использование электронных документов в рамках закона, а также обеспечение их юридической значимости (порядок их удостоверения - состав и способы нанесения реквизитов) и защиту от искажений в процессе электронного обмена. Также нормативной регламентации подлежат правила создания и использования подлинников, дубликатов и копий этих документов, требования к их передаче, доступу, хранению и т. д.

Функционирование электронных документов регулируется не только федеральным законодательством, но и общеотраслевыми нормативно-техническими документами Госстандарта России.

В комплексе государственных стандартов "Информационная технология" регламентированы многие вопросы создания автоматизированных систем (ГОСТ 34.201-89; ГОСТ 34.602-89; ГОСТ 34.003-90 и др.), защиты информации и использования электронной цифровой подписи (ГОСТ Р 34.10-2001, ГОСТ Р 34.11-94 и др.).

Общеотраслевые нормативные документы Росархива регламентируют, главным образом, вопросы архивного хранения электронных документов.

Так, Основные правила работы архивов организаций (М.: ВНИИДАД - Росархив, 2002), одобренные решением ко­легии Росархива от 06.02.02, устанавливают порядок работы архивов организаций с электронными документами и нормы документирования операций, осуществляемых с электронными документами при передаче на хранение и в процессе хранения. К Правилам прилагаются такие формы документов, как учетная карточка единицы учета ЭД, акт миграций и перезаписей ЭД, журнал учета поступления и выбытия ЭД, журнал учета миграций и перезаписей ЭД.

К сожалению, пока эти Правила носят экспериментальный рекомендательный характер, что, конечно, препятствует их повсеместному применению.

Несмотря на это, отраслевой центр научно-технической информации ВНИИДАД распространил по заявкам потребителей около 6000 экз. Правил. Это свидетельствует о значительном интересе специалистов к единой методике построения делопроизводства в различных организациях.

Преимущественно вопросы создания и использования электронных документов решаются отдельными ведомствами и организациями самостоятельно. Имеются нормативные акты федеральных органов власти, особенно заинтересованных в быстрой и точной передаче документированной информации, которые оговаривают возможные случаи использования электронных документов. Это акты финансовых органов, налоговой, таможенной служб и др.

Например, Федеральной комиссией ценных бумаг (ФКЦБ) России утверждены: Положение, устанавливающее последовательность действий организаций, предоставляющих электронные документы в ФКЦБ, и Временные требования к магнитным носителям и формату текстов некоторых документов на магнитных носителях.

В настоящее время в федеральных органах исполнительной власти Инструкция по делопроизводству является основным нормативным актом, регламентирующим работу с документами на традиционных носителях и определяющим технологические требова­ния к организации делопроизводства и документооборота с использованием автоматизированных систем.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31.10.00 № 1547-р разработана Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Росархива от 27.11.00 № 68, зарегистрирована в Минюсте России 26.12.00 № 2508). Она устанавливает общие требования к функционированию служб документационного обеспечения управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в федеральных органах исполнительной власти. Особенный интерес при работе с электронными документами представляет раздел 6.6 Инструкции "Прием и обработка документов, поступающих по каналам электронной почты и факсимильной связи". В нем определяется технология работы с сообщениями электронной почты и текстами служебных документов, отправляемых по факсу.

Однако комплексно вопрос обработки ЭД в типовой инструкции не решен. Поэтому она нуждается в соответствующем дополнении.

На основании Типовой инструкции по делопроизводству федеральными органами разрабатываются собственные ведомственные инструкции и прочие нормативно-методические документы, регламентирующие процессы документационного обеспечения управления (ДОУ).

Особое значение нормативно-методической базе придается на стадии внедрения автоматизированных систем ДОУ (АСДОУ). Установление четкого порядка использования автоматизированной системы и правил работы с информацией является одним из основных факторов, обеспечивающих успешное внедрение автоматизированной системы ДОУ и ее полноценное использование.

К организационно-методическим документам, используемым при внедрении АСДОУ, относятся рекомендации:

• по организации внедрения и использования системы;

• о порядке установки клиентских мест;

• по оптимизации технологии документооборота;

• типовые классификаторы.

Например, в Банке России действует Регламент, определяющий:

• категории документов, подлежащих обработке в рамках технологии автоматизированной системы ДОУ;

• виды операций, выполняемых каждой группой работников;

• порядок работы с различными категориями документов (входящими, исходящими, распорядительными, нормативными, внутренними);

• полномочия администраторов;

• организацию контроля за действиями пользователей, порядок назначения пользователям функций доступа в автоматизированную систему;

• правила заполнения информационных полей;

• процедуры, обеспечивающие информационную целостность системы.

Отсюда можно сделать вывод: чем более масштабные и многофункциональные системы автоматизации ДОУ внедряются, тем более пристально изучаются вопросы нормативно-методического обеспечения их функционирования.

Использование электронно-цифровой подписи

Главный вопрос при внедрении электронного документооборота - о подписании электронных документов. Речь идет об использовании электронно-цифровой подписи. Использование электронной цифровой подписи (ЭЦП) для подтверждения юридической силы документов при работе с информацией в электронном виде допускается ст. 5 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".

В ст. 160 ГК РФ также говорится об "использовании при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи". Использование "допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон".

Технология проставления (порядок создания и применения) ЭЦП урегулирована Федеральным законом от 10.01.02 № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи". Однако механизм реализации положений закона пока не отлажен, поэтому на практике это создает большие трудности в применении ЭЦП.

Данная проблема, возможно, будет разрешена в процессе формирования нормативной базы делопроизводства в области работы с электронными документами в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Федеральная программа содержит проекты, направленные на создание правовых предпосылок для широкого использования информационных технологий в обществе, бизнесе и взаимоотношениях государства с гражданами и организациями.

Практика работы с электронными документами: проблемы и решения

Помимо препятствий на пути внедрения электронных документов существует еще много трудностей в их применении на практике. Здесь имеются следующие проблемы:

• отставание нормативно-методического обеспечения работы с электронными документами от информационно-технологического;

• разнотипность технических средств, применяемых для работы с электронными документами в федеральных органах испол­нительной власти;

• многообразие программных средств, применяемых для автома­тизации ДОУ в органах управления;

• неоправданное параллельное существование традиционных "бумажных" систем документирования и документооборота и систем электронного документооборота (дублирование электронного документа бумажным);

• нестыковка автоматизированных систем ДОУ и архивного хра­нения документов.

Для оптимизации работы с электронными документами необ­ходим ряд организационных мер:

• выработка единых требований к характеристикам систем элект­ронного документооборота (с учетом положений международ­ных стандартов качества ISO 9000);

• обеспечение совместимости систем электронного документо­оборота, особенно в государственном управлении;

• установление единых минимальных требований к техническо­му, аппаратному, телекоммуникационному уровню оснащения органов государственного управления;

• регламентация работы с электронными документами, создание типовой инструкции по электронному делопроизводству;

• унификация создания и оформления электронных документов;

• регламентация хранения и уничтожения электронных документов;

• установление сроков хранения для новых видов документов;

• определение единых типов носителей информации и форма­тов для хранения в архиве (госархиве);

• регламентация процессов передачи и обмена электронной до­кументацией;

• закрепление статуса электронного документа в делопроизвод­ственной практике, определение соотношения электронных и бумажных документов и состава управленческих документов, подлежащих обращению и хранению исключительно на бумаж­ных носителях;

• разработка единого словаря терминов и определений основных понятий системы электронного документооборота.

Внедрение самого понятия "электронный документооборот" требует раскрытия его сути и понимания того, что вместе с электронным документооборотом должны появиться такие понятия, как электронное документирование, электронный архив, архив электронных документов и т. д. Пока все эти понятия не дефинированы. Их нет в законодательстве, в терминологических словарях. В правовом государстве необходимо законодательное обеспечение разработки проблем электронного документооборота.

Современная нормативно-правовая база документационного обеспечения управленческой деятельности находится в неупорядоченном состоянии. Объективно это положение объясняется следующими обстоятельствами.

Появление различных форм собственности сделало невозможным распространение на все организации требований к документам, которые традиционно формировались государственными архивными органами. Так, разработанные в 2000-2002 гг. "Основные правила работы архивов организаций", "Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти", а также "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" распространяются только на документацию государственных организаций. Контроль за соблюдением правил документационного обеспечения управленческой деятельности негосударственных организаций не входит в обязанности какого-либо федерального органа.

Широко развитая коммерческая деятельность по проектированию и внедрению автоматизированных систем делопроизводства (документооборота, документационного обеспечения управления и др.) приводит ко все большему разобщению документальных систем и их несовместимости.

Системы автоматизированного делопроизводства в ряде случаев либо поддерживают несовершенную (нерациональную) практику работы с документами, либо устанавливают свой порядок, не соблюдая при этом требования традиционного бумажного делопроизводства. Ни один государственный орган в РФ не координирует и не контролирует автоматизацию документационного обеспечения управления.

Характерным для состояния нормативной базы документационного обеспечения управления является традиционное понимание деятельности, называемой "делопроизводство".

ГОСТ Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" устанавливает синонимичность делопроизводства и документационного обеспечения управления и определяет первое как отрасль деятельности, обеспечивающую документирование и организацию работы с официальными документами. Однако на практике данная правовая норма не действует, и делопроизводство повсеместно рассматривается только как работа с организационно-распорядительными документами.

Требования к бухгалтерским, банковским, учетным и другим документам, также относящимся к управленческой документации, регулируются законодательными, правительственными и ведомственными нормативно-правовыми актами, не согласованными друг с другом и с актами, относящимися к организационно-распорядительной документации в части оформления документов и правил работы с ними.

Новые формы документов вводятся в документооборот различными ведомствами без учета межведомственных интересов, без экономического обоснования их введения и без централизованного реестра.

Росархив и ВНИИДАД совместно разрабатывают проект Федерального закона "О документационном обеспечении управленческой деятельности". Именно этот закон будет устранять проблемы в нормативной базе документационного обеспечения управленческой деятельности.

Целями закона являются:

• создание эффективной правовой базы документационного обеспечения управленческой деятельности в РФ и использование электронных технологий и электронных документов для документирования, передачи, хранения и использования информации на правовой основе;

• выработка нормативных предпосылок создания единого информационного пространства на основе жизненного цикла документа на любом носителе - от его возникновения до передачи на постоянное архивное хранение в качестве национального достояния.

Закон должен распространяться на деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и юридических лиц, независимо от формы собственности и формы организации. Возможно, этот закон станет фундаментом, на котором и будет построено современное делопроизводство с учетом требований электронного документооборота.