Электронный регион

Для органов местного самоуправления, как для всех органов власти, сегодня задан вектор движения в сторону формирования "электронного правительства". Однако в силу ряда причин информатизация в органах местного самоуправления слабее, чем на региональном и федеральном уровнях. Между тем применение информационных технологий позволит оптимизировать деятельность органов самоуправления, снизит издержки, повысит эффективность и "прозрачность" работы сотрудников, обеспечит развитие структуры органов самоуправления и создание необходимой базы для принятия эффективных решений, будет способствовать значительному снижению уровня коррупции.

Потребности в информатизации, которые на сегодняшний день возникают у органов местного самоуправления, связаны как с их нуждами непосредственно в управлении муниципальным образованием, так и с необходимостью предоставлять информацию для государственного уровня управления.

Необходимость информатизации органов местного самоуправления появилась благодаря потребности в ежедневном функционировании уже имеющихся служб (ведение государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, доступ в архивы, информатизация системы ЗАГСов, ведение подхозяйственных книг, учет населения, жилищного фонда, скота, земель и транспортных средств), а также благодаря появлению и развитию адресных социальных программ.

К числу последних относятся:

• назначение пособий на детей и ЕДВ для выплаты пособий семьям, имеющим детей, а также компенсаций и других социальных выплат различным льготным категориям граждан, имеющих на это право;

• оказание адресной социальной помощи гражданам, имеющим право на социальные льготы;

• учет детей и семей, находящихся в социально опасном положении;

• субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным гражданам;

• создание общегосударственной базы данных "Ветераны";

• развитие единой образовательной информационной среды и т. п.

"К "внутренним" потребностям можно отнести необходимость автоматизации процессов, связанных с оказанием услуг населению муниципального образования, формированием и наполнением местных бюджетов, - отмечает Александр Лопарев, директор региональных проектов Корпорации "ПАРУС". - К "внешним" - необходимость предоставлять различные статистические данные, информацию для оценки эффективности деятельности органов МСУ в соответствии с указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

В 2006 году на федеральном уровне была принята концепция региональной информатизации и создания типовых информационных систем. Регионы начали создавать аналогичные документы, согласно которым все органы государственного управления должны быть таким же образом информатизированы "На основе разработанных концепций информатизации каждый регион составлял собственные программы информатизации, - рассказывает Инна Ашенбреннер, заместитель генерального директора компании "КОРУС Консалтинг". - Например, на поверхности лежала автоматизация земельного кадастра. Раньше органам местного самоуправления вести земельный кадастр не было нужно, потому что за это отвечали федеральные органы. Но когда на местах происходит размежовка и подобные работы, возникла потребность в кадастровых картах, чтобы оперативно определить, занят участок или нет, отражает ли карта реальное положение дел. Если дело доходило до судебных споров, МОСУ не могли оперативно подтвердить или опровергнуть информацию: нужно было обращаться "наверх" с запросами, ждать ответов и т д.". И это только один из многих примеров потребности в информатизации.

День нынешний

Спектр полномочий, возложенных на органы МСУ,очень широк и в последние годы только увеличивался. Самой сложной проблемой МСУ сегодня, несомненно, является недостаток финансовых средств для решения вопросов местного значения, для реализации полномочий муниципальных органов власти. "Поэтому, - отмечает Александр Лопарев, - органы МСУ нуждаются прежде всего в информатизации финансово-экономической деятельности, в системах, позволяющих решать текущие задачи в области планирования социально-экономического развития, обеспечения сбалансированности местных бюджетов, социального и административного контроля эффективности использования финансовых средств".

Если компьютеризация охватила сегодня даже администрации самых маленьких поселении, то ситуация с внедрением и использованием информационных систем в различных муниципальных образованиях по стране значительно отличается. Однако практически всегда местные власти прекрасно понимают, для чего нужны информационные системы. Более того, заинтересованность в реализации проектов информатизации на местном уровне есть и у региональной власти, которая работает над сокращением дотирования МСУ, социально-экономическим развитием муниципальных образований региона.

- В связи с этим, - рассказывает Александр Лопарев, - важным инструментом становится система постоянного мониторинга того, как развиваются муниципальные образования, поэтому органы власти проявляют сейчас большой интерес к возможности получения доступа к первичной информации - достоверной и достаточной для проведения серьезного финансово-экономического анализа. Источники данных, находящиеся в местных органах власти, во многих случаях актуальны и для федерального уровня: для мониторинга хода приоритетных национальных проектов, оценки качества управления общественными финансами или, например, для анализа продовольственной безопасности в рамках системы государственного информационного обеспечения сельского хозяйства. Вот почему сегодня в муниципальной информатизации заинтересованы практически все уровни власти.

Потребность в информатизации увеличивается еще и потому, что вектор государственной политики смещается в сторону оказании госуслуг в электронном виде. Так, президент декларировал, что такая система должна быть полностью выстроена до 2015 года. "Тем более что политика Минэкономразвития в рамках программы "Электронная Россия", Административной реформы была направлена на то, чтобы создавать своеобразные мегацентры внутри городов для оказания таких услуг, - поясняет Инна Ашембреннер. - Это многофункциональный центр, в котором населению в электронном виде оказываются разнообразные услуги".

Однако на сегодняшний день в части автоматизации документооборота органы местного самоуправления пека существенно отстают от федеральных и региональных коллег. Нукри Башарули, директор департамента по работе с государственным сектором компании "Диасофт", отмечает проблемы органов МСУ по внедрению и эксплуатации систем автоматизации:

• не разработан перечень онлайн-услуг, доступных физическим и юридическим лицам;

• отсутствует централизованная инфраструктура обмена электронными данными между органами самоуправления, внутренними и внешними структурами;

• текущие ИТ-системы разрабатывались без единой нормативной правовой и технической базы - отсюда несколько параллельных источников данных без единого хранилища информации и доступа к нему, дублирование данных и отсутствие процедур их оперативного обновления;

• ограничена или отсутствует функциональность поисковых систем - используются неструктурированные данные, нестандартизированные форматы и протоколы, применяются разнородные технологии. По этой же причине невозможно проведение анализа информации, хранящейся в разрозненных системах, не реализован доступ физических и юридических лиц к этой информации. Таким образом, эффективность аналитической и управленческой отчетности находится на очень низком уровне и негативно влияет на качество услуг, оказываемых органами самоуправления;

• применение закрытых и разрозненных технологий не позволяет повысить эффективность использования информационных систем и ограничивает выбор технологических партнеров;

• не проводится актуализация и обновление данных сайтов органов самоуправлении, зачастую не поддерживается начальное (минимальное) заполнение их контентом;

• сбор и обработка информации о результатах деятельности органов самоуправления не автоматизированы, так как не описаны процессы и процедуры проведения этих действий.

"Проекты внедрения СЭД на данном рынке присутствуют, однако ограничиваются созданием небольших систем учета документов и далеки от полноценных ЕСМ-решений, которые могут взять на себя широкий спектр задач МСУ, - констатирует Андрей Гриб, генеральный директор компании "БОСС-Референт". - При этом очевидно, что эффективность использовании СЭД увеличивается с ростом числа сотрудников, действительно работающих с документами в системе.

А говорить о сквозной автоматизации даже не приходится: по всей стране найдутся единицы систем, охватывающих не только сотрудников центральных органов МСУ (мэрий, администраций города), но и районные администрации".

В поисках людей и денег

Проблемы, возникающие при внедрении информационных систем, относятся в основном к организационной области. В технических аспектах, которые многократно отрабатываются на большом количестве внедрений, сложностей обычно не возникает - либо они минимальны.

Ключевым препятствием в автоматизации органов МСУ является недостаточное финансирование - дефицит или даже полное отсутствие бюджетов. Этому в немалой степени способствует текущая экономическая ситуация. Информатизация органов МСУ финансируется в основном за счет собственных средств региона, которых у кого-то больше, у кого-то меньше из-за климата, географического положения, наличия природных богатств, отсутствия постоянных источников дохода и т.д. "Бюджетов на информатизацию не заложено в принципе, - рассказывает Инна Ашенбреннер. - Только на поддержание, и то - копейки. Финансирование происходит централизованно: или на уровне региона, или на уровне федерального округа. А это значит, что только крупные города или поселки городского типа могут позволить себе это в каком-то объеме, часто все равно в небольшом. Хотелось бы видеть 2-3% бюджета - а его нет. Так как все наши регионы дотационные, то все эти бюджеты заведомо дефицитные. И автоматизация не является приоритетным направлением. Понятно, что если регион испытывает трудности с выплатой пенсий или пособий, то, конечно, средства будут направлены туда. А информатизация - по остаточному принципу.

Беда в том, что нет единой федеральной программы. Была программа "Электронная Россия". Ее закрыли. Это была длительная программа, с 2002 года, по которой информатизацией занимались федералы и регионалы, но до муниципалов практически не доходили. Проблема была известна нам не понаслышке: так, когда я делала программу "Информатизация исполнительных органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области (2007-2010 годы)", все финансовые расчеты я производила только для регионального уровня, исходя из местных денег. Между тем была очень большая потребность в понимании того, что происходит в деревнях, в селах, в небольших городках, - а это автоматизация похозяйственной книги. Она позволяет оценить текущее состояние. Понятно, что статистика существует, но местные данные - более точные, они позволяют производить прогнозы. Мы тогда потратили не очень большие деньги на автоматизацию, и теперь в каждом селе есть компьютер, который мы же купили на деньги программы, научили на нем работать, несмотря на то, что с кадрами все плохо. Молодежи там просто нет. В основном вся работа на плечах женщин, три четверти которых - в возрасте 55-65 лет".

В целом, уровень информатизации в регионах невысок, хотя есть и исключения. В их числе Воронежская, Тверская, Калининградская области. Ханты-Мансийский автономный округ, Татарстан, Мордовия и некоторые другие, где внедрение ИТ-решений идет полным ходом.

- Кроме того, очень важны заинтересованность руководства региона в информатизации, поддержка местных ИТ-компаний, – отмечает Дмифий Смирнов, руководитель отдела по развитию бизнеса с государственным сектором компании "АйТи". - Иногда это напрямую зависит от личного энтузиазма ответственного чиновника. Хотя, конечно, на голом энтузиазме далеко не уедешь.

Поскольку кардинальных улучшений финансирования в обозримом будущем не предвидится, поставщики ИТ-решений стараются найти альтернативные пути решения проблемы. Так, компания "АйТи" предлагает органам МСУ использовать решения, созданные на основе свободного программного обеспечения (СПО). "Такой подход позволит существенно сократить текущие затраты на ИТ, во всяком случае, на софтверную составляющую", - объясняет Дмитрий Смирнов.

Проблемы с финансированием довольно успешно преодолеваются в тех случаях, когда проект реализуется в рамках всего субъекта РФ и координируется региональной администрацией. "Заинтересованность субъекта РФ в муниципальной информатизации объясняется потребностью в информации местного уровня, - рассказывает Александр Лопарев. - Такой подход можно назвать "информатизацией в обмен на информацию", и, как показывает практика, он оказывается наиболее эффективным. Именно такой подход, в частности, применялся в наших проектах в Белгородской и Тамбовской областях, Республике Алтай – и во многом обеспечил их результативность".

Одной из основных проблем Нукри Башарули называет отсутствие слаженной работы государственных структур, вовлеченных в процесс предоставления услуги органами самоуправления: "Бюрократизация подготовки и согласования документов, обусловленная требованиями регулирующих органов, несогласованность технологических подходов к автоматизации различных областей деятельности органов самоуправления, отсутствие централизованной системы информационного взаимодействия государственных органов и организаций с органами самоуправления, отсутствие нормативно-правовой поддержки в области использования электронного документооборота и электронной цифровой подписи в деятельности органов самоуправления - вот основные препятствия на пути автоматизации органов МСУ. Существенной помехой является также и отсутствие централизованного и безопасного доступа к данным информационных систем государственных структур и органов самоуправления, неэффективность процесса согласования во взаимодействующих структурах и, как следствие, невозможность предоставления дистанционных услуг". На сегодняшний день уже разработана "Стратегия развития информационного общества". Возможно, она станет отправной точкой для информатизации всех регионов страны. Но федеральной программы - единого документа, который касался бы ОМСУ в масштабах страны, пока нет. В результате регионы пытаются в силу возможностей и наличия инициативы, решать проблему самостоятельно.

"В целом информатизацию муниципального управления следует рассматривать исключительно как комплексный процесс, где результаты работ по какому-то одному направлению напрямую связаны с уровнем автоматизации всех остальных ведомств и служб, - уверен Алексей Лапиров, директор по продажам компании "ФОРС-Центр разработки". - Если масштабы применения средств ИТ на различных уровнях государственного управления отличаются в разы, что, к сожалению, также встречается, то нехватка данных, их некорректность или несогласованность процессов взаимодействия систем сведет к нулю эффективность даже самого продуманного и соответствующего лучшим мировым практикам решения".

Среди других причин, сдерживающих внедрение ИКТ в практику органов МСУ, можно отметить низкий уровень владения информационными технологиями у рядовых специалистов и руководителей, невысокую компетентность сотрудников, отвечающих за информатизацию органов муниципального уровня, отсутствие единых стандартов, а иногда и просто слабое развитие коммуникационных технологий. "Для преодоления проблем отставания муниципальных органов в области автоматизации, - говорит Андрей Гриб, - в первую очередь требуется заинтересованность руководителей МСУ, к чему их в настоящее время должны стимулировать требования руководства страны и законодательства, увеличение инвестиций в развитие ИТ, возможное как за счет муниципальных бюджетов,. так и за счет федеральных и региональных целевых программ. Желательно, чтоб эти меры сопровождались регулярным повышением общей компьютерной грамотности муниципальных служащих и воспитанием культуры работы с использованием современных информационных технологий, формированием команд высококвалифицированных ИТ-специалистов, отвечающих за развитие и сопровождение информационных систем МСУ".

Все поставщики решений и интеграторы единодушно отмечают: уровень компьютерной грамотности людей, состоящих на государственной службе, пока оставляет желать много лучшего. "Принимающие решение чиновники, люди уже пожилого возраста, просто опасаются чего-то нового, - рассказывает Дмитрий Смирнов. – У некоторых из них возникает боязнь информационных технологий, им кажется, что после начала использования современных ИТ-инструментов они как специалисты окажутся ненужными, новые решения заменят их. В таком случае необходимо вести серьезную разъяснительную работу: объяснять важность этих нововведений, показывать на практике преимущества новых систем, убеждать, что имеющийся у специалиста опыт незаменим. Лучшим решением в такой ситуации может стать вовлечение чиновника в проект. Необходимо сделать так, чтобы человек включился в работу еще на стадии создания решения. Тогда люди будут чувствовать себя причастными к процессу, что позволит им легче перенести изменения, освоить работу с новыми системами, которые они будут считать уже почти своим детищем".

Однако подобные опасения нередко небеспочвенны: определенные группы местных чиновников активно противодействуют внедрению, поскольку хорошо понимают: эффективно работающая система контроля исполнения поручений продемонстрирует действенность работы любого исполнителя за произвольный период. "Препятствия такого рода бывают настолько сильны, что внедряемые информационные системы искусственно лишаются возможности генерации отчетов, которые бы могли это показать", - отмечает Алексей Афанасьев, директор по качеству компании "ИнтерТраст".

Не последнюю роль в сдерживании автоматизации органов МСУ играет и проблема текучки кадров. Зарплаты госслужащих никак не назовешь привлекательными для молодых специалистов. Поэтому, получив стартовый опыт работы, они спешат приобрести дополнительные знания, сертификаты - и уходят в коммерческие компании.

- Отсутствие кадров - проблема пострашнее, чем недостаточность финансирования, - считает Инна Аттзенбреннер. - Если деньги вдруг найдутся, то сразу встанет вопрос: кто будет внедрять и сопровождать систему? Например, в рамках одного из масштабных проектов мы вместе с компанией-разработчиком внедряли систему а четырехстах поселениях. Оказалось, что квалификация пользователей была, мягко говоря, недостаточной, чтобы установить ПО. В результате пришлось всех пользователей собирать в кустовые центры со своими ПК! Мы ставили ПО, обучали людей, проводили тренинги, выдавали подробные инструкции и сообщали горячий телефон, куда можно звонить. Так мы за два с половиной месяца закрыли весь регион. Потому что внутри - нет никого. Кадры - проблема № 1.

Дмитрий Смирнов уверен: одним из наиболее действенных способов решения перечисленных проблем и актуализации вопросов информатизации органов МСУ могут стать мероприятия, проводимые министерствами и ведомствами на федеральном уровне. Один из таких примеров - ежегодный конкурс "Лучший регион в сфере ИКТ", проводимый Министерством экономического развития и торговли в течение нескольких лет.

Инструменты и технологии

Сегодня регионам нужны развитые универсальные решения, которые могут быть быстро и с минимальными затратами адаптированы под специфику конкретного органа.

Наиболее востребованы здесь системы электронного документооборота, система сбора отчетности, центры обработки данных, социальные карты. Дмитрий Смирнов отдельно выделяет ситуационные центры, к построению которых существует несколько подходов: "В частности, экономичный подход, подразумевающий не закладывание средств в инфраструктуру и/или стройку, а максимально возможное использование уже имеющихся вычислительных мощностей. В том числе за счет распределения нагрузок, средств виртуализации. Зачастую это позволяет практически без снижения качества добиться значительного сокращения наличествующих бюджетов".

В основе большинства обсуждаемых проектов находятся портальные технологии, так как порталы не просто позволяют тематически и наглядно отображать информацию, но и являются мощнейшими интеграционными инструментами. Они предоставляют возможность, к примеру, привязать демографические или кадастровые данные к полнофункциональной ГИС, обеспечить мониторинг высокоуровневых показателей из разных областей (бюджет, налоги, энерго- и водообеспечение и др.) с их детализацией, создавать и отслеживать маршрутизацию и исполнение распоряжений, заявок, обращений и многое другое. "Таким образом, рассчитанная на перспективу задача построения системы «одного окна» на наших глазах стала обретать вполне реальные проектные формы", - констатирует Алексей Лапиров.

Кроме того, в зоне внимания находятся аналитические системы, позволяющие агрегировать огромные объемы входящей информации из подотчетных ведомств и учреждений, с возможностью последующей наглядной визуализации, упрощающей восприятие и анализ информации.

При автоматизации органов МСУ немаловажным является вопрос создания информационной системы, позволяющей осуществлять обработку обращений граждан. "С учетом особенности требований нормативного регулирования, накладываемых на такие системы федеральным законом № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", они должны не только полностью соответствовать этим требованиям, но и иметь нормативную документацию, позволяющую обеспечивать их функционирование, - отмечает Алексей Афанасьев. – К примеру, прием обращений граждан через интернет-портал. Этот механизм является одним из самых эффективных путей двустороннего взаимодействия администрации и граждан, проживающих в этом населенном пункте. Тем не менее, сообщение, полученное таким путем (равно как и факсимильное сообщение и сообщение электронной почты), не является обращением гражданина, так как не обеспечивает выполнения требований ФЗ: на обращении отсутствует собственноручная подпись лица, которое этот документ подготовило. Однако эта проблема может быть решена вводом в действие локального акта органа МСУ, приравнивающего такие сообщения к обращениям граждан и устанавливающего процедуру обработки, аналогичную простым письменным обращениям".

"Наибольшего внимания требует решение задач, связанных с обеспечением безопасного доступа к данным сайтов и информационным ресурсам структуры органов самоуправления, запуска практики использования call-центров в деятельности органов самоуправления", - добавляет Нукри Башарули. Важно отметить, что в рамках проектов по обеспечению информационной безопасности, кроме многоуровневой защиты данных, создаются также и необходимые регламенты, позволяющие контролировать наполнение и политику работы с данными муниципальных информационных систем.

А что же дальше?

К сожалению, приходится констатировать, что системы электронных услуг органов местного самоуправления на данный момент практически нет. "Регионы по отдельности эту проблему не решат, так как ее цена довольно высока и затрагивает вопросы законодательства и судебной системы – в части использования ЭЦП, создания общей ИТ-инфраструктуры, организации межведомственного взаимодействия и т.п., - отмечает Дмитрий Зайцев, руководитель центра заказной разработки компании "Алана". - Решение этой задачи возможно только на федеральном уровне. Ключевой проблемой здесь является отсутствие технической концепции реализации электронных услуг. Есть перечень услуг, есть приблизительное понимание, как человек может обратиться за их получением, но нет единого взгляда на техническую сторону процесса предоставления электронных услуг. Без унифицированного подхода к решению этой задачи невозможно ее автоматизировать в регионах в разумные сроки и за разумный бюджет. Возможно, в связи с последними распоряжениями центральной власти о создании инфраструктуры "Электронного правительства" на площадке Ростелекома появится реальный лидер этого процесса, способный в следующем году сдвинуть его с мертвой точки".

Но, несмотря на объективные трудности, картина отнюдь не пессимистичная. "Во-первых, нам не дает покоя опыт развитых стран, - говорит Инна Ашенбреннер. - Во-вторых, в связи с тем, что бюджет надо экономить, ИС внедрять придется обязательно. Ведь потери средств определяются потерей и дублированием информации, ее недостоверностью или неактуальностью. Еще один немаловажный фактор - это создание и поддержание благоприятного климата в общении граждан и государства: люди настолько озлоблены после контакта с государственными инстанциями, что здесь есть над чем трудиться. А главное — понятно, как именно".

- Одна из проблем администрации любого органа местного самоуправления - это очереди посетителей, — поддерживает коллегу Алексей Афанасьев. - Эффективно решить эту проблему может перевод живой очереди в электронную. При использовании таких систем регистрация на прием может производиться в назначенное время с возможностью его выбора через интернет-портал либо по телефону. Многие проблемы могло бы снять использование концепции «одного окна», при которой получение любых электронных услуг стало бы возможным через единый интерфейс информационной системы либо посредством взаимодействия с одним оператором.

У информатизации органов местного самоуправления есть социальная перспектива, поскольку через них идут льготы, выплаты, выстраиваются взаимоотношения с ЖКХ, происходит обеспечение льготными лекарствами. Положительным примером служит автоматизация регистрационных палат, миграционных служб, системы ЗАГСов.

Кроме того, страна вступает в эру персонификации услуг — значит, будут появляться новые потребности в услугах МО.

Госорганы стали намного внимательнее относиться к ценовым и временным параметрам работ, уделять больше внимания дальнейшему сопровождению и развитию систем, задачам интеграции. Среди наиболее часто обсуждаемых - проекты, связанные с управлением земельными ресурсами, бюджетированием на всех уровнях, созданием систем межведомственного электронного взаимодействия, внедрением электронных административных регламентов и развертыванием порталов госуслуг.

Перспективы развития информатизации в сфере муниципального управления связаны с внедрением в органах МСУ систем с широкой функциональностью, включающей и подсистемы общего назначения (административно-хозяйственные, финансовые), и отраслевые подсистемы для автоматизации социального блока, культуры, отдыха, спорта.

В первую очередь муниципальными органами власти будут востребованы портальные и аналитические решения, проекты по автоматизации деловых процессов и управлению жизненным циклом документов. Большое значение, в силу требований регулирующих органов и возросшего внимания к вопросам безопасности в целом, будет придаваться работе с персональными данными. "В качестве перспективы развития системы электронных муниципальных услуг можно указать применение терминалов приема различных платежей, интегрированных с учетными системами с использованием единой базы данных и технологией работы в онлайн режиме, - отмечает Александр Лопарев. - Еще одним перспективным направлением является развитие муниципальных информационных порталов, предоставляющих возможность жителям муниципальных образований обращаться к органам МСУ и получать от них необходимую информацию и услуги буквально не выходя из дома".

"Особая экономическая ситуация, безусловно, потребует более вдумчивого и внимательного отношения к расходными доходным статьям, за которые будут отвечать подведомственные учреждения, что неминуемо увеличит спрос на системы поддержки бюджетного процесса и управления проектами", - отмечает Алексей Лапиров.