Реализация целевых федеральных программ с использованием электронного документооборота

В настоящее время в России ведутся десятки федеральных и региональных целевых программ (ФЦП), их общее финансирование составляет сотни миллионов рублей. Направления деятельности охватывает все стороны жизни общества. Задачи, сформулированные в этих программах, носят глобальный характер. Например, в результате реализации ФЦП "Электронная Россия" должна быть создана система электронного документооборота на всех уровнях власти и как итог – "Электронное правительство". Успешное осуществление этих программ возможно лишь при применении современных методов управления проектами.

Подходы к реализации целевых программ

Коммерческими организациями уже накоплен определенный опыт в области управления проектами, который можно использовать для повышения эффективности реализации ФЦП.

Формально программа определяется как совокупность связанных проектов. Существует два подхода к организации работы по проекту:

функциональный, когда объем работ в рамках проекта распределяется по стационарно сопутствующим подразделениям компании, ответственность за общий итог проекта при этом размывается, поскольку каждый исполнитель отвечает только за определенный участок работ;

проектный, когда на время проекта создается группа исполнителей, так называемая проектная команда, которую возглавляет руководитель проекта, при этом каждый член команды, выполняя определенные работы (действия каждого участника команды скоординированы), ответствен за итог проекта в целом и заинтересован в выполнении работы более качественно.

Опыт показывает, что проектный подход наиболее успешен для осуществления деятельности при следующих условиях:

• область деятельности организации носит интеллектуалоемкий характер;
• хозяйственная деятельность организации, связанная с материальными активами, занимает лишь малую долю в деятельности;
• существуют повышенные риски (включая риск нарушения сроков и бюджета) прекращения либо приостановки проекта;
• к качеству предъявляются повышенные требования, имеющие конструктивный, т.е. объективно проверяемый характер;
• требуется высокая степень индивидуализации "под клиента";
• высока вероятность появления новых, ранее не выполнявшихся работ;
• к квалификации менеджеров и исполнителей предъявляются высокие требования;
• бюджетирование, планирование, контроль и учет имеют особый характер;
• географическая удаленность клиента;
• большая неравномерность поступления заказов, затрудняющая управление людскими ресурсами;
• наличие нескольких исполнителей и их географическая распределенность.

Проектная деятельность в госструктурах характеризуется как большим масштабом отдельных проектов, так и значительным количеством одновременно реализуемых проектов. Одной из причин повышения доли проектной деятельности в работе госструктур послужил Федеральный закон от 21.07.05 г. № 94 "О размещении заказов на поставки товаров, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 27.07.06 г., далее – Закон № 94-ФЗ). Бюджетные средства, выделяемые органам государственной власти, субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным получателям на осуществление различных программ и проектов, увеличиваются, но право расходовать суммы свыше 250 тыс. руб. на их реализацию возможно только через конкурсную процедуру. Соответственно начальным этапом любого проекта в госструктуре будет конкурс на размещение заказов путем проведения торгов.

Проведение всего комплекса процедур в соответствии с законодательством – достаточно трудоемкая работа. С ростом объема работ возрастает нагрузка на сотрудников, вовлеченных в реализацию проектов.

Затрудняют работу и проблемы достаточно типичные для всех госструктур:

• отсутствие единой системы учета и хранения документов;
• дублирование ввода данных и наличие риска их рассогласования в различных подразделениях;
• длительность процедуры получения текущей информации по проектам;
• трудность формирования отчетности;
• высокие трудозатраты;
• высокий риск несанкционированного доступа к данным.

Решить эти проблемы можно с помощью информационной системы управления проектами, автоматизирующей основные процессы:

• регистрацию (конкурсов, заявок, организаций, персон);
• заключение контрактов с победителями;
• экспертизу заявок для определения победителей конкурсов, а также экспертные оценки выполнения работ по контракту;
• отслеживание хода выполнения контрактов;
• контроль бюджетов проектов;
• формирование документации по проектам.

Управление проектами и их реализация с помощью систем автоматизации

Блок автоматизированной системы управления проектной деятельностью, предназначенный для управления государственными закупками, должен реализовать те обязательные конкурсные процедуры, которые четко регламентируются Законом № 94-ФЗ. Эти процедуры практически одинаковы в органах власти различных уровней и требуют:

• формулировки конкурсных требований;
• формирования бюджета проекта;
• критериев отбора поставщика;
• публикации информации о конкурсе;
• отслеживания хода конкурсных процедур.

Любой конкурс рождается на основе внутренних потребностей организации, следовательно, первый шаг к подготовке требований – это заявки подразделений, инициирующих подготовку тендера. Учет заявок в автоматизированной системе позволяет знать конечного заказчика, определять сроки проведения тендера.

Для составления конкурсной документации необходимы достаточно подробные требования к продукции, в которой нуждается организация. Такие требования должны фиксироваться, при этом фиксироваться должна и информация приоритетности каждого требования, поскольку цель конкурсов в рамках федеральных целевых программ – выбор лучших исполнителей проектов, а не простое снижение стоимости необходимого продукта. Все это реализуется с помощью системы автоматизации.

На основе комплекса требований происходит выбор наиболее подходящего продукта. Полностью устраивающего во всех отношениях предложения обычно не бывает, поэтому требуется их сравнение по определенным заранее критериям. Использование системы автоматизации позволяет выполнять данные процессы.

Распространение информации о проведении тендера является важным этапом, так как требуется уведомить максимальное количество поставщиков о готовящейся закупке. Чем больше потенциальных поставщиков будет оповещено, тем из большего количества предложений можно будет произвести выбор. Обязательным требованием при этом является распространение информации о тендере в СМИ. Организатор конкурса может размещать подготовленную информацию о проводимых конкурсах на своем официальном сайте, в основных специализированных СМИ с помощью системы автоматизации.

В процессе подготовки конкурсной документации у потенциальных исполнителей возникает ряд вопросов к заказчику по оформлению документации, по требованиям к продукции и пр. Зачастую такие вопросы являются типовыми. В случае использования портальной технологии, реализуемой автоматизированной системой, возникает возможность не отвечать на каждый запрос отдельно, а использовать для таких процессов раздел "Часто задаваемые вопросы" или вести переписку с каждым участником прямо в интерфейсе портала.

Прием тендерной документации при текущем уровне распространения электронно-цифровой подписи практически невозможно проводить в безбумажной форме, но, используя автоматизированную систему, можно проверять документацию в электронном виде, после чего получать уже выверенные бумаги. Более того, можно отслеживать, подана ли документация по каждому лоту или нет и сколько поставщиков участвует в торгах по каждому лоту. В дальнейшем документы в электронном виде можно использовать для получения справочной информации.

В процессе обработки заявок возникает необходимость общения с экспертами, которые выставляют свои оценки, работая с документацией. Благодаря автоматизированной системе предоставляется возможность удаленной работы с документацией и привлечения более широкого круга экспертов, что повышает уровень экспертизы.

Обычно победитель тендера в соответствии с требованиями государственного контракта должен поставить продукцию определенного качества в определенный срок. Необходим контроль сроков поставки, который берет на себя система. Кроме того, можно вести статистику случаев, когда компания выиграла торги, но от поставки отказалась или не смогла выполнить требования полностью. Использование такой информации позволит исключить нежелательных конкурсантов в следующих торгах.

Наконец, организации требуется ведение архива проведенных торгов и истории их проведения с возможностью анализа результатов, что также реализуется с помощью систем автоматизации.

Обязательные конкурсные процедуры заканчиваются заключением контракта. Далее наступает часть исполнения проекта, не регламентированная жесткими законодательными нормами.

Автоматизированная система обеспечивает ввод информации о контрактах, проведение согласования контракта для его подписания, отслеживание хода его исполнения.

Эксплуатация системы позволяет учитывать необходимые требования Закона № 94-ФЗ в части заключения и исполнения контрактов:

• формирование проекта контракта с учетом условий исполнения контракта, предложенных победителем;
• согласование и заключение государственного контракта (необходимо обеспечить предоставление подписанного контракта в срок, определяемый конкурсной документацией);
• передача исполнения контракта победителю конкурса.

Процесс выполнения проекта можно настроить в системе в соответствии с внутренними регламентами работы ведомства. В шаблон проекта, создаваемый в системе, закладываются документы, обязательные для его реализации. Это обеспечивает определенный уровень страховки от юридических казусов в ходе выполнения проектов.

Для того чтобы проект был реализован успешно, необходим постоянный мониторинг его исполнения. Необходимо вести контроль финансовых потоков, формирования бюджета проекта с детальным распределением по статьям расходов и определением сроков оплаты работ и услуг. При использовании информационной системы можно практически создать график платежей с контролем его исполнения, фиксацией реальных выплат и возможностью их анализа.

Поскольку весь документооборот, который возникает в процессе выполнения проекта, циркулирует в системе, у менеджера проекта есть возможность предоставлять полную и своевременную информацию по запросам вышестоящих ведомств в любом разрезе. При подготовке любых документов по проекту информационная система позволяет существенно сократить время предварительного согласования документов. Особенно заметна разница в сроках согласования, если заказчик и исполнитель территориально отделены друг от друга.

Однако следует отметить пока небольшой интерес со стороны госструктур к автоматизированным системам, реализующим выполнение конкурсных работ. Причины этой невостребованности заключаются, во-первых, в том, что детально не отработаны механизмы конкурсных процедур. Во-вторых, от госструктур не требуется отчетов о том, насколько эффективно были реализованы проекты. Сейчас в организационном плане приоритетным для проектов в рамках ФЦП является задача распределения бюджетных средств. Но в ближайшее время встанет вопрос об эффективности расходования средств и возникнет необходимость в информационных системах, без которых управление этими программами, в том числе оценку эффективного расходования бюджетных средств, осуществить практически невозможно.

Применение сбалансированной системы показателей

Традиционный финансовый анализ, построенный на системе бухгалтерского учета, сформировался для анализа финансовых и материальных потоков. В случае реализации государственных программ невозможно оценивать их успешность по финансовым параметрам (прибыльность), здесь необходим иной подход.

Одним из наиболее действенных методов определения эффективности расходования бюджета является применение сбалансированной системы показателей.

Она строится на четырех составляющих (финансовой, клиентской, внутренних бизнес-процессов и составляющей обучения и развития):

• финансовая составляющая может быть сформулирована в терминах соответствия бюджета запланированному;
• клиентская составляющая – это потребительская база и показатели результатов в выбранной области деятельности (это могут быть "Военная эффективность и надежная оборонная политика" – для военных и "Знания и умения учащихся являются конкурентоспособными на мировом уровне" – для системы обучения);
• составляющая внутренних бизнес-процессов определяет те бизнес-процессы, которые необходимо довести до совершенства (это позволит организации запланировать такие проекты, которые будут реально осуществимы, способны удовлетворить ожидания общества о результатах деятельности);
• составляющая обучения и развития персонала определяет инфраструктуру (системы, например необходимое разным сотрудникам программное обеспечение; организационные процедуры: обучение/переобучение персонала, усовершенствование информационных технологий), которую нужно создать, чтобы обеспечить его долговременные рост и совершенствование.

Реализацию системы сбалансированных показателей можно также осуществлять с помощью систем автоматизации, поскольку в ее функции, в частности, включаются: хранение плановых показателей, сбор информации о текущем состоянии дел, наглядное представление хода проекта в выбранных показателях и др. При консолидации данных по целевой программе внутри системы можно реально отслеживать успешность хода той или иной программы.

Опыт компании "ИнтерТраст" по созданию информационных систем по управлению документацией при проведении тендеров и конкурсов востребован уже сейчас. Использование таких информационных систем позволяет организации-пользователю точно соблюдать требования законодательства, а контролирующим органам – проверять прозрачность процедур при их проведении.