Регламентация работы интернет-приемной во внутренних документах организации

Нормативная база

Нормативная база, на которую должна опираться технология обработки обращений граждан в организации (в т.ч. работа интернет-приемной), включает в себя:

• федеральное законодательство: закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", закон "О защите персональных данных", другие федеральные законы и нормативные акты. Кроме того, уже сейчас желательно учитывать прошедший в апреле 2007 года первое чтение проект закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

• региональное и местное законодательство;

• внутренние нормативные акты организации.

В положениях федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан" закреплено, что любое обращение гражданина, направленное в электронном виде, должно быть рассмотрено и по существу обращения должен быть дан ответ (п. 3 ст. 7). Здесь возникает вопрос по поводу формы, в которой может быть предоставлен ответ.

Действующее законодательство ориентируется главным образом на традиционное бумажное делопроизводство, но при этом распространяется и на электронные системы. Из-за этого возможно возникновение коллизий.

Так, согласно п. 4 ст. 10 закона "О порядке рассмотрения обращений граждан", "ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении".

Получается, что формально данный закон не позволяет дать ответ на обращение, присланное по электронной почте, аналогичным образом (тоже по электронной почте), даже если заявитель дает на это свое согласие. Именно так трактует эту формулировку большинство специалистов. Хотя в ряде уже действующих подзаконных актов направление ответа по электронной почте считается возможным (см., например, п. 12.11 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти).

Интересно, что в проекте закона о доступе к информации о деятельности государственных органов законодатель выразил свою мысль более четко: "Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться как в устной форме, так и в различных формах документированной информации, в том числе в виде электронного документа с электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи" (п. 1 ст. 8). Этот законопроект прямо допускает передачу ответов на запросы по электронной почте (см. п. 2 (2) ст. 13), и поэтому не требует в обязательном порядке указывать в запросе почтовый адрес заявителя.

Еще один вопрос связан с личной подписью заявителя. Ее наличие обязательно согласно п. 1 ст. 7 закона "О порядке рассмотрения обращений граждан". Закон обходит вопрос о том, каким способом личная подпись может быть поставлена под электронным обращением и, в отличие, например, от закона "О персональных данных", даже не упоминает ЭЦП. Действующее сейчас законодательство, вообще говоря, может признать в качестве аналога подписи простое указание в виде текста фамилии, имени и отчества только при наличии соответствующей договоренности между заинтересованными лицами (см. ст. 160 Гражданского кодекса РФ, а также п. 3 ст. 75 Арбитражно-процессуального кодекса РФ).

Появление интернет-приемной не освобождает государственный орган от обязанности принимать обращения граждан, поступающие по электронной почте на его официальный адрес (см. п. 3 ст. 7 закона "О порядке рассмотрения обращений граждан"). В этой связи при разработке внутренних нормативных документов организации важно помнить об обоих каналах поступления обращений граждан в электронном виде.

Процесс разработки внутренней нормативной базы для интернет-приемной может включать следующие этапы:

1. Анализ существующих нормативных документов на предмет соответствия принятых в организации правил законодательно-нормативным и функциональным требованиям.
2. Обследование подразделений, уже занимающихся приемом, регистрацией, исполнением и отправкой обращений граждан.
3. Анализ деловых процессов на предмет их оптимизации и «стыковки» с работой интернет-приемной.
4. Разработка и / или доработка внутренних нормативных документов, устанавливающих порядок подачи обращений через Интернет и их интеграцию в общий процесс обработки заявлений граждан и юридических лиц.

По всем существенным правовым вопросам, возникающим как при создании интернет-приемной, так и при ее функционировании, необходимо консультироваться с юристами организации. Служба ДОУ не должна принимать подобных ответственных решений самостоятельно. Такой проект, как разработка и запуск интернет-приемной, может быть успешным только благодаря слаженной работе специалистов трех служб:

• делопроизводственной, юридической и ИТ. При этом юристы должны помочь грамотно:
• регламентировать статус интернет-приемной;

• определиться с юридической силой электронного обращения, поданного через интернет-приемную;

• сформулировать свое отношение к анонимным обращениям;

• регламентировать порядок обработки обращений по вопросам, не входящим в компетенцию государственного органа;

• регламентировать порядок обработки интернет-обращений.

Статус интернет-приемной

Довольно сложно организовать работу интернет-приемной таким образом, чтобы она на все 100% соответствовала требованиям, предъявляемым законодательством к процессу приема и обработки обращений граждан. Это обусловлено, как мы отметили выше, ориентацией действующего законодательства на традиционный "бумажный" документооборот. Чтобы уменьшить вероятность возникновения конфликтных ситуаций и снизить юридические риски, рекомендуем рассмотреть следующие варианты действий.

Во-первых, сначала вы можете эксплуатировать интернет-приемную в тестовом (экспериментальном) режиме. Тогда на сайте необходимо разместить соответствующее предупреждение.

Во-вторых, вы можете рассматривать интернет-приемную как вспомогательный способ подачи обращений (т.е. как дополнительную услугу), при использовании которой по техническим причинам реализуются не все возможности, требуемые законодательством в части подачи обращений и направления извещений и ответов. И на это пользователь должен давать ясно выраженное согласие. Такую позицию занимает, например, официальный сайт Президента России, где пользователя извещают об ограничениях, связанных с подачей обращения в электронном виде через интернет-приемную:

В-третьих, вы можете рассматривать подачу обращений через интернет-приемную как услугу, оказываемую не на основании федерального закона, а на основании внутреннего регламента. Для оправдания своей позиции вы можете привести следующий аргумент: под обращением, передаваемым через интернет-приемную, не стоит требуемая законодательством личная подпись, а значит, оно не может претендовать на признание себя полноценным обращением гражданина. Если вы займете эту позицию, посетители сайта также должны быть о ней уведомлены (как и в рассмотренных нами двух предыдущих случаях).

Законодательно-нормативная база меняется сейчас очень быстро. И если на страницах сайта размещаются какие-либо нормативные документы или ссылки на них, то необходимо отслеживать происходящие изменения и своевременно актуализировать информацию на своем сайте.

Теперь остановимся подробнее на ряде вопросов, с которыми придется столкнуться каждой организации, решившей наладить работу собственной интернет-приемной.

Юридическая сила электронного обращения, поданного через интернет-приемную

Вопрос о юридической значимости электронного сообщения чрезвычайно важен, поскольку от ответа на него во многом зависит порядок работы с таким сообщением.

Для начала расскажем, какое решение по этому вопросу приняло Правительство Москвы:

Теперь дадим свои рекомендации. Обычно в зависимости от содержания, ступающие в организацию обращения можно условно разделить на две группы:

• К первой относятся вопросы, обращения и жалобы, не требующие принятия по ним юридически значимых решений, предоставления информации ограниченного распространения и т.п. Такие обращения не требуют точной идентификации заявителя, поэтому их совершенно спокойно можно принимать через интернет-приемную.

• Ко второй группе относятся просьбы, запросы, жалобы или требования, дать содержательный ответ на которые можно только после того, как будет установлена личность заявителя и его право на получение соответствующей информации. Для таких случаев требуется тщательно продумать порядок работы с обращениями с тем, чтобы исключить возможные конфликтные ситуации.

Ряд государственных организаций включил в перечень оснований для отказа в рассмотрении интернет-обращений второй группы следующие условия:

• "невозможность рассмотрения обращения без необходимых документов и личной подписи (в отношении обращений, для которых установлен специальный порядок рассмотрения)";

• "вопросы, требующие в соответствии с установленным порядком наличия удостоверяющих реквизитов (подписи, печати и др.)";

• "обращения, на которые не может быть дан ответ без разглашения сведений, составляющих государственную, налоговую или иную охраняемую федеральным законом тайну";

• "если для рассмотрения поставленных вопросов требуется наличие заверенных копий документов и (или) личной подписи заявителя".

Для подобных случаев отказа лучше подготовить совместно с юристами организации типовые ответы, в которых пользователю со ссылкой на нормы законодательства будет объясняться, почему электронное сообщение не может быть рассмотрено по существу. Полезно также разъяснить гражданину, при выполнении каких условий его обращение сможет быть рассмотрено и исполнено (личный прием и представление удостоверяющих личность документов, посылка по почте нотариально заверенных документов и т.д.).

Порядок работы с анонимными обращениями

Анонимные обращения существовали всегда. И не секрет, что сведения о наиболее серьезных или планируемых злоупотреблениях и преступлениях поступают в государственные органы именно таким образом. В законе "О порядке рассмотрения обращений граждан" достаточно четко определен порядок работы ними:

Как видите, законом зафиксировано, что ответ на анонимное обращение не дается, но оно может (а в перечисленных в п. 1 ст. 11 случаях - должно) быть рассмотрено. Это означает, что организациям необходимо определиться: принимать ли им поступившие через интернет-приемную обращения, не имеющие полного набора обязательных реквизитов, а если принимать, то при наличии какой информации и кто будет осуществлять ее оценку.

На сайте ФСБ России интернет-приемной в ее классическом понимании нет. Но можно прямо с сайта послать письмо по электронной почте. Этот канал связи с населением, по оценке самой службы, работает оперативно и он достаточно эффективен.

К примеру, во время событий "Норд-Оста" была оперативно выставлена на сайте просьба о помощи. И буквально в течение нескольких дней в адрес ФСБ по электронной почте fsb@fsb.ru пришло около 30 тысяч сообщений (за весь 2003 год — 27 тысяч)... Полученная информация во многом дала возможность прояснить оперативную обстановку в здании ДК, что впоследствии помогло его успешному штурму бойцами Центра специального назначения ФСБ России.

Другой пример связан с терактом в Московском метро около станции "Автозаводская". В первый же день по выставленной на сайте горячей линии в ФСБ обратилось около тысячи человек! И хотя оперативный интерес представляло лишь 20 обращений, результат акции был успешным.

Если же организация решит не принимать через интернет-приемную анонимные обращения, то лучше всего добиться этого, сделав невозможной подачу формы, в которой не заполнены все нужные реквизиты. Тогда при игнорировании заполнения обязательного поля на экран компьютера пользователя должна выводиться просьба о его заполнении. И так до тех пор, пока во все требуемые поля не будет внесена информация. Здесь полезно заложить проверку вводимых данных на соответствие формату (в Ф.И.О. могут быть только буквы, в адресе электронной почты должны быть знак "@" и точка и т.п.).

Порядок обработки интернет-обращений

Во внутренних нормативных документах необходимо зафиксировать, как будет определяться момент поступления обращения. Одним из вариантов может быть следующий: обращение, при его подаче через интернет-приемную как документ возникает только после прохождения всех видов контроля. До этого момента его следует считать информационным материалом, не имеющим статуса обращения.

Желательно приложить максимум усилий для того, чтобы поданные через интернет-приемную и пришедшие по электронной почте обращения регистрировались и исполнялись в общем потоке обращений, полученных организацией. Важно, чтобы они попадали туда как можно раньше.

Для этого необходимо проанализировать возможные проблемы с поступающими электронными документами, чтобы ответственный за их прием сотрудник знал, как следует поступать в типовых сложных случаях. Предлагаем вам ознакомиться с таблицей, разработанной Министерством культуры, в одной графе которой перечислены возможные проблемы, а во второй — содержатся указания по их разрешению (Порядок работы с обращениями граждан, поступающими по Интернету, утв. приказом Минкультуры России от 24 декабря 2003 года № 1740):

Важным моментом является также уведомление заявителя о ходе работы над его обращением.

Если правильно организовать уведомление заявителей о приеме обращений и ходе их обработки, то можно значительно сократить количество телефонных звонков от граждан, беспокоящихся за судьбу своих обращений.

Достаточно непросты и вопросы, связанные с технологией отправки ответов на обращения. В законе "О порядке рассмотрения обращений граждан" содержится следующее требование:

Законодатель имел в виду "обычный" почтовый адрес, по которому корреспонденция отправляется в конвертах через предприятия Почты России или курьером. Но по мере того, как электронное общение становится все более удобным и для граждан, и для государственных органов, появляются и иные "трактовки" данной формулировки, которые подразумевают под ней и электронный почтовый адрес гражданина. В подтверждение своих слов процитируем 2 документа:

Так или иначе, необходимо определиться, какими способами будет осуществляться отправка ответов на обращения вашей организацией. В целом сейчас используются следующие варианты:

• отправка ответов на бумажных носителях средствами почтовой связи;

• отправка сообщений по электронной почте;

• смешанный метод отправки, когда ответ отправляется наиболее удобным для гражданина способом;

• размещение ответа на сайте организации.

В какой форме хранить интернет-обращения?

В настоящее время в большинстве организаций зарегистрированные интернет-обращения продолжают свою жизнь в бумажной форме.

Пока порядок хранения электронной информации, связанной с исполнением обращений граждан, в нормативных документах определяется редко. Исключением является, пожалуй, лишь нормативный акт Минкультуры России:

Если организация использует какую-либо систему электронного документооборота (СЭД), то может оказаться удобным направлять электронные обращения в СЭД и уже там объединять их с общим потоком обращений. Это особенно удобно, если СЭД позволяет прикреплять к карточке документа его текст в электронном виде. Тогда появляется возможность отказаться от существующей практики распечатки электронных обращений и перейти к работе с ними только в электронном виде.

Необходимо установить сроки и порядок хранения и уничтожения информации и документов (на всех видах носителей), созданных или полученных в ходе деятельности интернет-приемной.

Если говорить об обращениях, то срок их хранения устанавливается в зависимости от содержания. В ряде случаев для обращений граждан может быть установлен и постоянный срок хранения.

Эффективность интернет-приемной

Создать интернет-приемную проще, чем наладить ее эффективную работу. И если пустить дело на самотек, то еще долго придется ждать, пока граждане оценят нововведение и начнут им активно пользоваться.

Нам стало интересно, изменилась ли ситуация на сайте администрации Алтайского края через полтора года. И выяснилось, что по состоянию на апрель 2007 года на сайте было опубликовано всего 79 ответов на интернет-обращения. Путем нехитрых арифметических вычислений получается, что в среднем на сайте публиковалось по 5 ответов в месяц. Когда посетители сайта видят такую вялотекущую активность, желание воспользоваться современными информационными технологиями обычно пропадает.

Для повышения эффективности интернет-приемной можно предложить следующее:

• в момент открытия необходимо постараться максимально широко проинформировать о ее появлении и возможностях;

• желательно в кратчайшие сроки наладить регулярное пополнение соответствующего раздела сайта интересными материалами и в первую очередь — подборками ответов на те обращения, которые могут быть интересны широкому кругу лиц;

• нужно регулярно информировать о статистике поступивших по электронным каналам связи обращений, рассказывать о мерах, принятых по наиболее серьезным случаям.

Многие организации ведут отдельный учет электронных обращений и регулярно публикуют собранную информацию:

От продуманности организации работы с электронными обращениями граждан будет зависеть судьба любой интернет-приемной. Если люди почувствуют, что новые технологии реально облегчают им в каких-то случаях общение с представителями власти, то они непременно будут ими пользоваться.

Электронное общение выгодно и для государственных органов. При условии хорошей организации работы обрабатывать электронные обращения можно проще и быстрее, чем бумажные. Кроме того, данный канал связи с гражданами может служить своеобразным барометром социальной напряженности, поскольку люди имеют возможность в считанные минуты написать о наболевшем.